Подорванное доверие: дискуссия вокруг интерпретаций новой редакции антикоррупционного закона

Недавние изменения к Закону Украины «О предотвращении коррупции» вызвали жесткий публичный спор между их критиками и их сторонниками. Обе стороны конфликта исходят из позиций политизированных толкований законодательных изменений и игнорирования самой «буквы закона». Вместо искренней дискуссии относительно истинной сути нововведений, спор превратился в поток заангажированных комментариев, которые продолжают вводить в заблуждение общественность, заинтересованные стороны и даже иностранные правительства, благосклонные к Украине. Как следствие, был нанесен существенный вред международной репутации Украины и подорвано доверие к реформистским усилиям внутри страны.

Война интерпретаций

С тех пор как 23 марта 2017 года парламент Украины принял изменения к Закону «О предотвращении коррупции», расширив список субъектов, которых закон обязывает подавать е-декларации и включив в него новую категорию «физических лиц», жаркие споры между его сторонниками и противниками касательно интерпретации этого закона переросли в публичную войну. Критики закона утверждают, что это отвратительный акт мести активистам гражданского общества, которые борятся с коррупцией, со стороны правительства в рамках более широкой кампании, цель которой – помешать их усилиям по проведению реформ. Сторонники закона заявляют, что общественные активисты порой так же коррумпированы, как и чиновники, поскольку лоббируют интересы своих спонсоров (олигархов или политиков) и проповедуют стандарты, которым сами не следуют.

К сожалению, дискуссия оказалась неспособной дать четкое понимание, какими на самом деле будут последствия принятых изменений. Как жесткая критика, так и страстное отстаивание поправок часто основывается на политизированном прочтении буквы закона. Главным образом, дебатам не хватает столь необходимого им незаангажированного юридического анализа закона. Даже Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции не предоставило четких разъяснений относительно того, как следует понимать этот закон. В результате эмоциональные заявления вместе с обрывочными и манипулятивными юридическими выводами подготовили почву для ложных представлений и толкований закона.

Возможно, из-за искренних опасений того, что антикоррупционные усилия будут задавлены (или, как предполагают некоторые циники, из-за преследования иных заангажированных целей), критика закона отошла от честной дискуссии о новых изменениях в законодательстве. Со своими несдержанными интерпретациями критики часто переходят черту и иногда выступают с такими заявлениями по поводу этого закона, которые, даже при самых неблагоприятных толкованиях закона, вовсе не соответствуют действительности.

Необоснованная критика сильно повредила репутации Украины в момент наибольшей её уязвимости. Битва вышла за пределы Украины и втянула международные организации, зарубежных чиновников и институции. Это повлияло на программы финансовой поддержки страны западными донорами и спровоцировало громкие обвинения со стороны отдельных друзей и союзников Украины. В англоязычном информационном пространстве звучала преимущественно неуравновешенная и жёсткая критика закона, который якобы «превзошел» какие-либо законы, принятые режимом президента-беглеца Януковича, или, что хуже, это «Путинский закон», который шёл бы авторитарной  России.

Подорванное доверие

Таких разрушительных последствий можно было бы избежать, если бы украинский парламент провёл консультации со всеми заинтересованными сторонами и привлек их к разработке законопроекта , но также, что крайне важно, если бы критика уже принятого закона отталкивалась от текста правовых норм, а не распространяла эмоциональные интерпретации, имеющие отдаленное отношение к закону и сеющие панику и истерику.

Несомненно, чтобы избежать испуга и путаницы, стоило разрабатывать последнюю редакцию антикоррупционного закона более ответственно. Гипотетически, имея злой умысел, можно истолковать текст правовых новаций таким образом, что закону дано слишком широкое применение. Стоит отметить, что принятие этих изменений было несвоевременным шагом и подорвало критически важное доверие к послемайданной власти Украины. Власть не должна была поспешно требовать крайне обременительные э-декларации от общественных активистов, не пригласив все заинтересованные стороны к разработке закона, и могла прибегнуть к соответствующим политическим шагам только после того, как завоюет доверие общества. Хуже того, представители власти и другие поборники закона продвигали законодательные изменения в общественном мнении путем дискредитации активистов гражданского общества, что было воспринято реформаторами как целенаправленная клеветническая кампания.

С другой стороны, критику закона занесло в сторону безудержных спекуляций относительно мотивов правительства, которые часто пренебрегают буквой закона и отбрасывают текст правовых норм как такой, что не имеет никакого значения из-за порочной практики правоприменения в Украине. Противники закона не берут во внимание, что хотя украинская судебная система действительно крайне нуждается в реформе, Украина, несмотря на это, не является страной декоративного правосудия, где суды могут абсолютно безнаказанно и тотально игнорировать законодательство, принимая неправомерные решения. Тем не менее, опираясь на свои маловероятные допущения, критики приходят к толкованию закона таким образом, что круг лиц, на который он распространяется, затрагивает каждого,  кто выступает против коррупции, включая их таксистов.

Очевидная истина — нужно критиковать закон по сути, а не основываясь на предположениях. Дискуссия должна быть честной, чтобы не только сохранить доверие по обе стороны коррупционных баррикад, но и для того, чтобы закон был изменен таким образом, что он станет отвечать легитимным ожиданиям заинтересованных сторон.

Опровергая спекуляции вокруг закона

Понимание принципов толкования права является лучшим инструментом в помощи для правильного истолкования спорных положений новой редакции закона с целью достижения понятности и предсказуемости его правоприменения. Отправной точкой любого анализа должно быть прочтение закона в соответствии с устоявшимися нормами толкования права. Толкование не может быть поверхностным и искажать содержание закона таким образом, чтобы тот противоречил заявленной цели или Конституции Украины.

«Потребление бутербродов и кофе на антикоррупционных круглых столах»?

К сожалению, толкования закона, предлагаемые разными комментаторами часто-густо выходят за рамки устоявшихся подходов к толкованию права. В частности, многочисленные интерпретации нарушают такой известный принцип толкования норм права как Доктрина абсурда, который указывает, что во избежание абсурдных юридических выводов следует отдавать предпочтение толкованию, основывающимся на здравом смысле. Каждая норма закона должна толковаться таким способом, который позволяет прийти к выводам, имеющим правовой и социальный смысл.

Эта проблема толкования антикоррупционного закона чётко прослеживается в утверждениях, что нововведения расширили его действие на таких субъектов как «едаки бутербродов и кофе на антикоррупционных круглых столах». Широко известная антикоррупционная НПО утверждает, что «разовое исследование» или написание «двух статей» попадает под определение «систематической» антикоррупционной деятельности. Иной пример: несмотря на очевидную абсурдность (только физические лица попадают под действие антикоррупционного закона), ряд комментаторов выдвинул предположение, что изменения к закону заставляют подавать э-декларации НПО, СМИ и предприятия. Такие толкования не выдерживают никакой критики — даже при всём желании невозможно прийти к таким юридическим выводам, анализируя новые изменения к закону. О намерении законодателя лучше всего свидетельствует содержание законодательного текста. Нет необходимости выдумывать мнимые проблемы, руководствуясь иррациональными страхами.

«Все протестующие против коррупции»?

Также многочисленные интерпретации опираются на выводы, сделанные из отдельных фрагментов текста, вырванных из более широкого контекста закона, что нарушает другой принцип толкования права: положения закона нельзя рассматривать в отрыве от целого, вырванными из контекста. Общепринято, что разрабатывая законы законодатель ожидает, что при толковании не будут пренебрегать их контекстом. Также крайне важно, чтобы правовые нормы толковались в соответствии с содержанием того, как они последовательно используются в анализируемом законодательном акте.

Например, нагнетание паники, что якобы участники «инициированного пациентами митинга относительно нехватки лекарств из-за коррупции» могут подпасть под законодательные нормы финансового контроля, пренебрегает другими квалификационными критериями для физических лиц как субъектов декларирования, а соответственно приводит к совершенно неправдоподобному выводу. Вряд ли можно заподозрить участников антикоррупционного митинга в осуществлении антикоррупционной политики в соответствии с содержанием закона, а также они не соответствуют очевидным критериям руководящих должностей согласно пункту 5 части первой статьи 3 Закона. Очевидно, что антикоррупционная политика не утверждается на протестах — это прерогатива государства.

«Все активисты должны подавать сведения о своих доходах?»

В ответ на аргумент о том, что «все активисты должны подавать сведения о своих доходах» необходимо напомнить о первом правиле толкования права: язык текста закона является первым шагом в толковании его содержания. Это утверждение абсолютно не соответствует действительности, поскольку текст закона не содержит никаких признаков существования такой нормы.

«Независимые подрядчики?»

Спекуляции относительно «независимых подрядчиков» оказываются бессодержательными при анализе положений пункта 5 части первой статьи 3 Закона во всей его полноте и при учтении критерия имплементации антикоррупционной политики, который следует применять в отношении работ и услуг. Невозможно рассматривать гипотетических «поставщиков офисных принадлежностей» или «таксистов» как лиц, систематически предоставляющих услуги по предупреждению коррупции – в то время как этот критерий четко предусмотрен законом. Абсурдно утверждать обратное.

«Неконституционность?»

Проблемы толкования и применения закона присущи любой правовой системе. Перед правовыми нормами всегда стоит вызов балансирования между обеспечением определенности и некоторым уровнем обобщения, который позволяет им адаптироваться к постоянным общественным изменениям. Критики антикоррупционного закона не должны делать вид, словно этот (или любой другой) закон может гарантировать абсолютную точность.

Противники изменений к закону часто ссылаются на принципы законности и правовой определенности, указывая на «неконституционный» характер нововведений вследствие расплывчатости юридического текста. Действительно, правовая определенность является одним из главных требований верховенства права, поскольку она защищает граждан от рисков, которые несут расплывчатые формулировки закона. Общая обеспокоенность по поводу законотворчества парламента Украины оправдана – Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) раскритиковал другие украинские законодательные акты из-за несоответствия принципу правовой определенности. (Ради объективности следует отметить, что такая критика была направлена ​​не только в сторону Украины, но и законодательства других стран.)

Однако, нельзя оправдать выбор толкований антикоррупционного закона, которые подвергают сомнению его конституционность. Именно этим часто занимаются оппоненты закона. В соответствии с принципом, который иногда называют доктриной “уклонения от рассмотрения конституционности правовых норм”, если допускается более одного обоснованного толкования нормы закона, предпочтение отдается тому толкованию, которое позволяет избежать возникновения проблем с её конституционностью. Обеспокоенность по поводу неоднозначности новой редакции закона возникает только в связи с толкованием, которое поддает сомнению его конституционную законность и противоречит  цели Закона «О предотвращении коррупции». Другими словами, критики изменений закона пришли к выводу об их неконституционности, выбрав вариант толкования, который приводит их к неконституционности, вместо толкования, которое позволяет прочитать изменения в соответствии с Конституцией Украины. Противники закона игнорируют тот факт, что при толковании нововведений  учитывая полноту контекста антикоррупционного закона, а также Конституции, новые  положения толкуются довольно четко.

Заявление о том, под действие измененного закона подпадают «любые активисты гражданского общества» и таким образом нарушается принцип правовой определенности, свидетельствует о том, что критики игнорируют конкретные соответствующие положения, а также контекст всего Закона «О предотвращении коррупции». Такие заявления игнорируют общую цель закона и специальные критерии, предусмотренные положениями пункта 5 части первой статьи 3. Проанализировав определение «коррупции», данное в ст.1 Закона «О предотвращении коррупции», мы с легкостью придём к выводу о границах применения закона. Закон стремится предотвратить злоупотребление лицами, перечисленными в части первой статьи 3 (включая активистов гражданского общества, которые подпадают под требования пункта 5 части первой статьи 3), служебными полномочиями или связанными с ними возможностями, для незаконного получения личной выгоды или выгоды третьими лицами. Иными словами, чтобы попасть под действие закона, общественные активисты должны быть наделены определенными полномочиями (в рамках процесса принятия решений). Красноречивое название ст. 45 Закона «О предотвращении коррупции» – «Подача деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления» – которая ссылается на физических лиц, указанных в пункте 5 части первой статьи 3, служит еще одним уместным напоминанием о контексте и цели расширения круга субъектов применения антикоррупционного закона к активистам гражданского общества.

Пытаясь разобраться в новой редакции закона

Толкование наиболее противоречивого пункта 5 части 1 статьи 3, которое отвечает  вышеназванным принципам толкования права и которое нельзя отбросить до момента вынесения решения в соответствующем судебном рассмотрении, является то, что этот пункт содержит перечень критериев, которым должны соответствовать физические лица, чтобы подпадать под действие этого закона. Для физических лиц недостаточно соответствовать только одному критерию – должны быть учтены все указанные критерии. Это толкование основывается на языке законодательного текста, а также на контексте всего антикоррупционного закона.

Нельзя просто легкомысленно проигнорировать отсутствие нумерации в пункте 5 части первой статьи 3 по сравнению с пунктами 1 или 2 части первой статьи 3, где присутствует нумерация подпунктов списка. Принципы правового толкования говорят, что каждое слово или элемент синтаксиса в законодательном акте является значимым и целесообразным. Необходимо отказаться от толкований, которые исходят из их ненужности или бессмысленности. Это важно учитывать, поскольку оба подпункта — 1 и 5 — части первой статьи 3 содержат списки, однако главное отличие между ними заключается в наличии пронумерованных подпунктов в  пункте 1: (а), (б), (в) … и их отсутствии в пункте 5. Другой аргумент в пользу такого прочтения законодательного текста можно найти в пункте 1 статьи 45, которая отсылает к пронумерованным подпунктам в пункте 2 части первой статьи 3, но ссылается на пункт 5 части первой статьи 3 как на целостную категорию.

Есть все основания считать, что законодатель использовал нумерацию в пункте 1 части первой статьи 3 для обозначения списка категорий, каждая из которых попадает в класс субъектов – «лица, уполномоченные на выполнение функций государства или местного самоуправления». Отсутствие нумерации в пункте 5 части первой статьи 3, вероятно, служит указанием на то, что к конкретному классу субъектов – физическим лицам – применяется список критериев. Это мнение разделяют эксперты Центра политико-правовых реформ.

Интерпретируя пункт 5 части первой статьи 3 как список критериев, применяемых к физическим лицам, мы достигаем результата, который ограничивает сферу применения закона четко определенными категориями субъектов и соответствует цели Закона «О предотвращении коррупции». Если же интерпретировать пункт 5 части первой статьи 3 как список отдельных категорий, то применение закона становится слишком широким, что вряд ли можно считать разумным, учитывая заявленную цель этого закона. Такое широкое толкование вероятно позволило бы поднять вопрос его конституционной законности в национальных судах, и, возможно, даже в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ).

В результате толкования пункта 5 части первой статьи 3 как списка критериев, применяемых к физическим лицам, мы получаем достаточно хорошо структурированный набор требований к физическим лицам, подпадающим под действие закона. Если схематично и кратко, они будут включать в себя:

1. Бенефициаров финансовой помощи. Финансовая помощь должна соответствовать критериям технической или иной помощи, а целью помощи должно быть предупреждение или борьба с коррупцией.
2. Участие в деятельности по имплементации антикоррупционной политики. Деятельность должна соответствовать критерию систематичности, осуществляться в течение года и иметь целью имплементацию антикоррупционной политики.
3. Занятие руководящих должностей в НПО, имплементирующих антикоррупционную политику.

Если применить приведенный выше набор критериев к «СМИ» (пример, который широко используется как аргумент о чрезмерно широком применении закона), мы получим следующий упрощенный сценарий: если СМИ зарегистрировано в качестве неприбыльной НПО, тогда только руководители будут попадать под действие закона, и только в случае, если они получали средства в рамках программ технической помощи, систематически выполняли работы и оказывали услуги по имплементации антикоррупционной политики, и только в том случае, если НПО осуществляет деятельность в этой же сфере.

Такое толкование пункта 5 части первой статьи 3 спасло бы всех нас от неприятных, абсурдных и вредоносных последствий, которые могли бы помешать цели антикоррупционного закона. В таком случае  Закон будет применяться только в случаях, когда общественные активисты выступают в качестве, подобном государственным служащим. Эта интерпретация также развеивает любые сомнения относительно конституционной законности этого пункта.

Однако, если правительство решит истолковать пункт 5 части первой статьи 3 как список отдельных категорий физических лиц, чего опасаются оппоненты изменений к закону, принципы толкования права обеспечат их юридическим оружием для борьбы в судах с толкованием правительства, чтобы удержать применение закона в разумных пределах.

За правду нужно бороться правдой

Закон требует доработки и разъяснения из-за возможных противоречивых последствий ряда положений, в частности противоречивого абзаца 3 части 3 ст.45 антикоррупционного закона. К сожалению, анализ этих вопросов выходит за рамки данной статьи. Несмотря на это, буква закона на самом деле не содержит многих положений, против которых выступают его критики. Нельзя бороться за правду, подотчетность, справедливость, прозрачность и качественное управление с помощью лжи. За правду нужно бороться правдой.

Учитывая вышесказанное, перед внедрением закона необходимо рассмотреть вопросы, вызывающие обеспокоенность у гражданского общества. Публичная война из-за толкований закона, или в виде уличных протестов, или в судах, еще глубже вобьет клин между правительством и гражданским обществом. Ради поддержания атмосферы доверия парламент Украины должен внести необходимые изменения в закон, чтобы устранить возможные двусмысленности и сомнения относительно его применения, чтобы общественные активисты, опасающиеся чрезмерно широкого толкования законодательства со стороны правоохранительных органов чувствовали себя более уверенно. Только объединившись ради общей цели – более прозрачного управления Украиной на основании верховенства права, а не власти отдельных людей, все заинтересованные стороны могут надеяться на реальные изменения, которые сделают государственные институты устойчивыми к коррупции.