Поправки на триллионы. Что депутаты предлагали финансировать из бюджета-2019

Ежегодно со дня подачи Минфином законопроекта о Госбюджете в парламент для принятия его в целом депутаты генерируют в проект бюджета тысячи поправок. Их реализация предполагала бы увеличение расходов в разы и требовала бы дополнительных триллионов гривен.

Так, на реализацию предложенных в бюджет-2019 поправок нужно было бы 2,2 трлн грн. Согласно результатам нашего анализа, разница между размером групповых и индивидуальных поправок невелика. Средняя стоимость индивидуальной поправки 2,4 млрд грн, групповой — 2,3 млрд грн.

В конечном итоге правительство учло их всего на 17,7 млрд грн., или 0,0008% от желаемого.

На примере законопроекта о Государственном бюджете на 2019 год VoxUkraine решил проанализировать, кто из депутатов просил больше всего средств из Государственного бюджета и на что именно.

Что стало объектом анализа

Во время пребывания проекта бюджета в парламенте депутаты подают поправки к рассмотрению бюджета в первом, втором и (если этого требуют обстоятельства) третьем чтении. Базовым и самым объемным является перечень предложений, сформированный при подготовке бюджета к рассмотрению в первом чтении. На этом этапе формируется развернутая таблица поправок и указывается автор каждой из них. Именно поэтому VoxUkraine анализировал поправки, подготовленные народными избранниками к первому чтению.

Поправки в проект бюджета может подать депутат, группа депутатов или парламентский комитет. Несмотря на то, что в таблице к первому чтению присутствуют все типы поправок, ранжирование происходило по сумме, на которую предлагалось увеличить расходы.

В ходе подготовки бюджета к первому чтению депутаты предложили к нему 2171 поправку, однако не все они стали предметом нашего анализа.

Как мы фильтровали поправки?

Мы не анализировали поправки, касающиеся перераспределения расходов, поскольку перераспределение не влияет на баланс бюджета.

Также мы не учитывали так называемые «абстрактные» поправки, в которых депутаты предлагают увеличить расходы на определённые цели, без указания при этом суммы.

Таким образом в фокусе нашего анализа оказались 653 индивидуальных и 494 групповых поправки.

Поправки, предусматривающие прямое увеличение уже предусмотренных в бюджете расходов. Это самая большая группа поправок, которые предусматривают увеличение расходов бюджета на различные программы/проекты в конкретных объемах.

Формула расчёта их стоимости такова:

«стоимость депутатской поправки = запрашиваемая депутатом сумма — заложенная в проекте бюджета сумма»

Поправки к расходам с чёткой привязкой к конкретному макропоказателю (в случае с бюджетом 2019 — к ВВП или фонду оплаты труда). Некоторые депутаты предлагали увеличить объем финансирования расходов определенных отраслей или программ на конкретный процент от ВВП или установить их на уровне «не менее Х% от ВВП» или фонда оплаты труда.

Поскольку ВВП в 2019 году ожидается в 3,9 трлн грн, предложения увеличить расходы до 7% и 10% от ВВП (именно эти цифры фигурируют в поправках депутатов) потребовали бы сотен миллиардов гривен.

Учитывая то, что поправки подаются в закон о Государственном бюджете, мы считали стоимость таких поправок именно для Госбюджета, не учитывая возможное влияние на расходы местных бюджетов или частного сектора.

«Стоимость» поправки определялась по формуле

«стоимость депутатской поправки = Х% от ВВП в номинальном выражении (запрашиваемый депутатом размер) — уже заложенные в проекте бюджета к первому чтению расходы»

Исключение составляют предложения депутатов увеличить объем финансирования расходов на образование до уровня не менее 7% ВВП согласно статье 78 закона «Об образовании». Закон об образовании устанавливает, что государство должно обеспечить расходы на образование в размере 7% ВВП суммарно из государственного и местных бюджетов. Эти три поправки не вошли в рейтинг, поскольку депутаты имеют в виду Сводный бюджет, и не указывают, насколько нужно увеличить расходы именно Государственного бюджета.

Поправки, предусматривающие изменение соцстандартов с уже просчитанным воздействием на расходы. Размеры минимальной зарплаты и прожиточного минимума — базовые соцстандарты, которые депутаты чаще всего предлагают правительству повысить при проработке бюджета. Увеличение каждого из них влияет на расходы бюджета.

Популярный тип депутатских поправок — увеличить расходы на различные виды социальной помощи. При этом депутаты далеко не всегда просчитывают, сколько именно средств на это нужно.

VoxUkraine обратился с просьбой в Минфин разъяснить, как определяется стоимость депутатских поправок об увеличении соцстандартов, если сам депутат не указал нужную сумму.

«Учитывая значительное количество и постоянные колебания показателей прогнозной численности получателей пособий и изменение соответствующих размеров помощи (с 1 января, с 1 июля, с 1 декабря 2019) предоставить универсальный расчёт стоимости влияния поправок народных депутатов об установлении более высоких соцстандартов на расходы бюджета нет возможности», — ответили в министерстве.

В результате в рейтинг попали 80 «социальных» поправок, в которых эффект на расходы просчитан. Преимущественно это поправки, предусматривающие увеличение расходов на выплату пенсий, программы по поддержке молодёжи, переселенцев. Депутаты предложили 34 поправки к 7, 8 и 9 статьям госбюджета. Эти статьи определяют размеры минимальной зарплаты (Табл.1), прожиточного минимума (Табл.2) и соцпомощи малообеспеченным. Из 34 поправок фискальный эффект был просчитан только в двух случаях. Ещё в одном случае (поправка Юлии Тимошенко и группы депутатов) говорилось о том, что с повышением прожиточного минимума, минимальной зарплаты и минимальной пенсии требуется дополнительных 166.2 млрд грн суммарно из государственного и местных бюджетов.

Поправки относительно увеличения расходов с частичными компенсаторами. Часть депутатских поправок выписаны в таком формате «увеличить расходы на X грн за счёт сокращения расходов по другим статьям и борьбы с коррупцией». В таком случае в стоимость поправки легла сумма, которую предлагается покрыть за счёт только борьбы с коррупцией. Поскольку чистые доходы от борьбы с коррупцией рассчитать невозможно, мы считаем эти суммы такими, которые не покрываются за счёт имеющихся источников доходов бюджета.

Поправки, которыми предусматривают новые трансферты для местных бюджетов, восстановление ранее действующих или появление новых бюджетных программ.

Всего предметом анализа стали 1146 поправок.

Результаты

Индивидуальные поправки. 652 поправки от 118 депутатов.

Рекордсмены по количеству поправок – Максим Бурбак (Народный фронт) и Виктор Кривенко (внефракционный). Они подали по 39 поправок. На втором месте депутаты от БПП Александр Сугоняко и Сергей Мельник (подали по 37 поправок), а также Сергей Каплин (36 поправок).

Индивидуальные поправки мы проранжировали по двум критериям: в зависимости от стоимости каждой поправки и в зависимости от того, на какую общую сумму депутат подал поправок.

Правку, которая предусматривает больше всего расходов подал Валерий Писаренко («Возрождение»). Для реализации его поправки «предусмотреть в государственном бюджете на 2019 расходы на сферу здравоохранения в размере 10% национального продукта» нужно 298,9 млрд грн. Второе и третье места разделили Игорь Шурма (Оппозиционный блок) и Сергей Каплин с предложениями увеличить расходы на здравоохранение на 101,7 млрд грн и на образование на 42,5 млрд грн.

Больше всего средств из бюджета попросил также Валерий Писаренко. Его 20 поправок требовали дополнительно 318,3 млрд грн из бюджета. На втором месте — Сергей Каплин. Стоимость его 36 поправок — 246,3 млрд грн. Третье место занял Александр Сугоняко. На реализацию его 37 предложений нужно дополнительно 184,8 млрд грн.

РЕЙТИНГ ДЕПУТАТОВ-ПРОСИТЕЛЕЙ

На что больше всего просят отдельные депутаты

Групповые поправки. 495 поправок от 243 депутатов.

Рекордсмен по количеству поправок – Александр Горбунов (Народный Фронт). Он соавтор 139 поправок. На втором месте Богдан Дубневич (БПП, соавтор 126 поправок) и Игорь Молоток (Воля Народа, соавтор 121 поправки).

Больше всего средств из бюджета попросила группа депутатов от Батькивщины и Самопомощи. Так, Сергей Евтушок, Иван Крулько, Александра Кужель и Вадим Ивченко во главе с Юлией Тимошенко предложили увеличить образовательную субвенцию на 73 млрд грн. На втором и третьем местах оказались поправки депутатов Самопомощи. Олег Березюк, Ирина Сысоенко, Татьяна Острикова, Тарас Пастух, Роман Семенуха, Ярослав Маркевич, Ирина Подоляк предложили увеличить образовательную и медицинскую субвенцию на 39 млрд грн и 38,8 млрд грн соответственно.

На что больше всего просят группы депутатов

Что не так с поправками

Для депутатских поправок характерны:

• Отсутствие четких компенсаторов. Депутаты подают сотни поправок об увеличении расходов без конкретных источников доходов. Встречаются также абстрактные компенсаторы, например борьба с коррупцией или детенизация. Просчитать фискальный эффект от последних почти невозможно, особенно если не создаются предпосылки для того, чтобы эти компенсаторы сработали. Например, вместе с бюджетом не принимаются изменения в антикоррупционное или налоговое законодательства, которые бы обеспечили дополнительные поступления. Отсутствие реалистичных компенсаторов — основная причина, почему при принятии бюджета учитывается минимальное количество поправок.
• Отсутствие расчётов, сколько именно средств нужно для увеличения расходов.
• Отсутствие унифицированного подхода при формулировании поправок. Свои предложения парламентарии измеряют то тысячами, то миллиардами, то миллионами. Некоторые депутаты предлагают увеличить расходы на определенную сумму в гривнах, некоторые — установить их на уровне «не менее определённой суммы», некоторые — в процентах от ВВП.
• Значительная популистская составляющая вопреки возможностям экономики или фискальной логике. Поправки вроде «повысить соцстандарты в два раза», резко увеличить расходы на льготы по оплате коммунальных услуг, повысить зарплаты учителям или медработникам за счёт борьбы с коррупцией — приятные для уха населения и дают возможность депутатам заигрывать с электоратом, особенно накануне выборов.

Некоторые поправки невозможны в принципе. Так, Олег Ляшко и Виктор Галасюк предложили повысить минимальную зарплату за счёт сокращения расходов на обслуживание госдолга. Сократить расходы на обслуживание одним решением парламента невозможно — нужно провести переговоры с инвесторами о реструктуризации долговых обязательств страны.