Опаснейший застой: сдвинут ли новые судебные законы реформу правосудия с мертвой точки

В этой статье анализируются законы, принятые до внесения поправок в Конституцию и объясняется, как новое законодательство меняет статус-кво в судебной системе. И предлагается несколько рекомендаций касательно мер, которые могут способствовать реформе. 

За последние два года со времен Евромайдана в вопросе судебной реформы наблюдался незначительный прогресс. Основные причины низкой эффективности в этой области – это старые правила, старые лица и опасное политическое влияние.

Успешная судебная реформа играет решающую роль для более широкого спектра реформ в Украине, потому что недостатки или противоречивые результаты любой другой реформы могут быть поданы на апелляцию и пересмотрены в зале суда. До недавнего времени главным препятствием на пути к успешным изменениям считался саботаж представителями старой системы. Однако недавние парламентские слушания по поводу конституционных поправок, касающихся судебной системы спровоцировали новые дискуссии. Один из самых горячих спорных вопросов касается того, восстанавливают ли принятые изменения систему сдержек и противовесов или сосредоточивают чрезмерную власть в руках президента.

В этой статье рассматриваются законы, принятые до внесения поправок в Конституцию и объясняется, как новое законодательство меняет статус-кво. В конце статьи предлагается несколько рекомендаций касательно мер, которые могут способствовать реформе.

Реформирование законодательства в послемайданный период

Для протестующих Евромайдана судебная реформа выступала главным вопросом повестки дня. Большинство (94%) респондентов опроса, проведенного Фондом «Демократические инициативы» имени Илька Кучерива, назвали коррумпированность судей главной проблемой, подрывающей доверие к судебной системе. Среди других выделенных респондентами проблем:

• Зависимость судей от политиков (81%) и олигархов (80%);
• Проплаченные судебные решения (77%);
• Распространенность коллективной ответственности в судебной системе (73%).

С целью решения этих проблем, а также в ответ на требование о реструктуризации судебной ветви власти, были приняты три основных закона в рамках послеевромайданной судебной реформы:

(1) О восстановлении доверия к судебной власти в Украине (далее – О восстановлении доверия),

(2) Об очищении власти, и

(3) Об обеспечении права на справедливый суд (О справедливом суде).

Эти законы касательно судебной системы еще не были введены в действие в полной мере, и многие их аспекты все еще обсуждаются, однако они помогли запустить судебную реформу в Украине.

Михаил Жернаков, ведущий эксперт по вопросам судебной системы и член правления Реанимационного пакета реформ (далее РПР), выделил шесть важных изменений, которые уже наступили в результате принятия этих законов:

1) Проведена полная перестановка состава квалификационных и дисциплинарных органов, а именно Высшей квалификационной комиссии и Высшего совета юстиции.

2) Судьи получили право выбирать председателей судов, что имеет решающее значение для обеспечения независимости судебной системы.

3) Сделаны определенные шаги для наказания судей, совершивших преступления или вынесших незаконные решения в отношении активистов Евромайдана.

4) Начат процесс переаттестации судей.

5) Можно осуществлять видеосъемку судебных слушаний без необходимости разрешения председательствующего судьи.

6) Был расширен перечень дисциплинарных санкций, которые могут быть применены к судьям.

Хотя эти законы повлекли ряд положительных изменений, их недостаточно для постоянных структурных и эффективных изменений в вопросе судебной реформы.

Слабые стороны шагов, предшествующих поправкам

Послереволюционные попытки реформирования судебной системы не только не в состоянии удовлетворить требования гражданского общества – они также породили вызовы, грозящие разрушить вышеописанные позитивные достижения.

На практике механизмы, разработанные для отбора кандидатов в судьи и повторного назначения судей оказались неэффективными. Законы, принятые с целью побороть коррупцию (например, законы О восстановлении доверия к судебной власти и Об обеспечении права на справедливый суд) предусматривают проверку судей общей юрисдикции относительно вероятного дисциплинарного проступка и их увольнение в случае нарушения присяги. Однако лишь несколько судей были уволены с момента принятия закона.

Процессу переаттестации всех судей, предусмотренной законом О справедливом суде не хватает общественного контроля, поскольку граждане и НГО не имеют доступа к анкетам судей. Так что шансы низки и нет никаких гарантий того, что жалоба гражданина повлияла бы на конкретное решение о переназначении судей. Кроме того, единственная санкция, которую предусматривает экспертиза –всего-навсего направление судьи на переподготовку.

Судьи, привыкшие работать в коррумпированной среде и получать от этого выгоду не готовы адаптироваться к иным стандартам. В украинских судах до сих пор есть судьи с коррумпированной ментальностью. Ряд судей, работавших во времена Януковича, а также тех, в отношении которых проводило расследование Национальное антикоррупционное бюро, прошли проверку и продолжают работать даже при новой власти. Оставаться на должности их мотивируют деньги. Александра Дрик, председатель Общественного люстрационного комитета, подняла этот вопрос при обсуждении изменений в Конституционном суде: «Конституционный Суд, в котором до сих пор треть составляют те же люди, которые помогли Януковичу узурпировать власть, представляет угрозу не только для люстрационного закона, но и потенциально для всех постмайдановских достижений, в том числе электронного декларирования и Национального антикоррупционного бюро. И единственная причина, по которой эти судьи до сих пор не наказаны, – это желание нынешнего руководства государства во главе с президентом Порошенко сохранить старую систему». Эта проблема – хронический порочный круг: люди, которых обвиняют в нарушении Конституции одновременно отвечают за восстановление справедливости в стране.

Круговая порука в украинской судебной системе – это еще одна проблема, тормозящая реформу. Одесский судья Алексей Буран, обвиняемый в получении огромной взятки в размере 500 тысяч гривен (около $20,000), открыл огонь по детективам Национального антикоррупционного бюро, проводившим обыск в его доме. Однако Совет судей Украины квалифицировал этот инцидент как подстрекательство к самоубийству: судья, стрелявший в представителей правоохранительных органов и убегавший от них, был жертвой, доведенной до самоубийства действиями Национального антикоррупционного бюро. В конце концов одиозный судья был задержан и находится под стражей до 23 июля. Это дело демонстрирует, что представители украинских судов не готовы признавать преступления, совершенные их коллегами. Поборники старой системы будут стоять до последнего, чтобы отбеливать действия своих коллег и сохранить свои должности.

Конституционные изменения для ускорения реформы

2 июня Верховная Рада (парламент) приняла еще два важных законопроекта, разработанные для того, чтобы вывести судебную реформу из тупика:

1. Проект Закона о судоустройстве и статусе судей
2. Проект Закона о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)

(далее – Изменения в Конституцию)

Основные изменения на этом этапе реформы заключаются в

1) возвращении к трехуровневой судебной системы 2010 года;

2) создании нового органа Высшего совета юстиции;

3) изменении правил избрания и назначения судей;

4) ограничении судебного иммунитета;

5) повышении зарплаты судей, успешно прошедших квалификационную проверку.

Все шаги по проведению судебной реформы, предшествовавшие недавним поправкам к Конституции, были довольно непродуманными и спорадическими. Таким образом, поправки к Конституции воспринимались как инструмент, который оформит судебную реформу, а также поможет продвинуть ее от пустых деклараций к фактической повестке дня. Однако принятые законопроекты в очередной раз поделили общество и экспертов на два основных лагеря. Первые поддерживают идею поправок, но не согласны с текстом конкретного законопроекта. Другие считают, что нецелесообразно менять Конституцию во время войны, и принятый законопроект разрушит судебную систему в Украине. Лишь немногие голоса восприняли проект положительно.

Недостатки нового законодательства

То, как были приняты недавние поправки к Конституции, поднимает ряд вопросов, которые не ограничиваются только судебной реформой. Президент Петр Порошенко взял реформу под свой контроль. 2 июня он лично обратился к членам парламента и призвал их принять законопроект. Парламент продемонстрировал несвойственное ему единство: 335 (из 450) депутатов проголосовали за проект закона. Исполнительный директор Украинского Хельсинского союза по правам человека Аркадий Бущенко не сомневается, что реформирование судебной системы возможно без внесения изменений в Конституцию, и то, что происходит – не что иное, как политическое манипулирование. Виктор Шишкин, бывший судья Конституционного суда также уверен, что Конституцию нельзя изменять во время войны в соответствии со статьей 157 Конституции. Все вышеупомянутые аргументы свидетельствуют о том, что изменения в судебной системе могут быть просто проверкой того, возможно ли в ближайшем будущем внедрение других необходимых изменений. Например, такие противоречивые изменения могут касаться процедуры выборов на Донбассе.

Президент Украины получает больше контроля над судьями. Эксперты РПР назвали это одним из основных рисков, способных помешать надлежащему выполнению изменений. Законопроект не дает президенту полномочий принимать какие-либо решения о назначении председателей судов, но наделяет президента правом подписывать, а следовательно заверять разрешительные документы председателей судов и их заместителей. Это может привести к неформальной практике воздействия на судей. Кроме того, согласно переходным положениям законопроекта, Президент Украины создает, реорганизует и ликвидирует суды до времени создания новой административно-территориальной структуры Украины в соответствии с поправками к Конституции по децентрализации (не позднее чем в конце 2017 г.). Независимо от того, каким образом представлены новые положения, дело в том, что сейчас все больше рычагов влияния на судебную систему сосредотачиваются в руках президента.

Текст поправок является неоднозначным. Неофициальная коалиция правозащитных групп Платформа «Правозащитная повестка дня» отметила неприемлемое количество бланкетных норм. Это порождает возможность неоднозначных интерпретаций, которые могут использовать политики для продвижения нужных им решений. Таким образом, формулировка поправок потенциально может поставить под угрозу независимость судей.

Новое законодательство обеспечивает монополию адвокатуры. Это было одной из причин, почему фракция «Самопомощь» не проголосовала за поправки. После того, как адвокаты получат эксклюзивное право представлять физических и юридических лиц в судах, они станут одним из самых влиятельных органов в Украине. Существует высокий риск того, что этот орган может стать карательным. Это уникальный пример, когда монополия самоуправляющейся неправительственной организации обеспечивается Конституцией. «Адвокатская монополия – это огромная проблема, поскольку государство и в дальнейшем должно обеспечивать доступ к суду, но не имеет для этого инструмента. У адвокатов в свою очередь нет обязательств, но есть инструмент», – прокомментировал Аркадий Бущенко. В связи с этим государство попадает в зависимость от воли адвокатов, а они получают возможность неограниченного дохода, выплачиваемого государством. Также это положение затрудняет доступ к правосудию.

Согласно новому законодательству, главы судов, служившие системе во времена опального Виктора Януковича могут остаться на своих должностях в течение следующих 7 лет. Их полномочия были прекращены в 2014 году. Однако во многих случаях они были переизбраны судьями. Совет судей объяснил, что не было никаких нарушений, поскольку они были переизбраны в соответствии с новым законодательством, и предыдущий срок службы не учитывается. Новое законодательство не мешает им занимать должность в третий или в четвертый раз подряд.

Ожидания будущего реформы

Новое законодательство призвано наконец продвигать реформу. Значимые аспекты недавно принятых законов – это новый Верховный суд и новые люди, которые будут назначены на должности в результате открытого конкурса. Судьи и члены их семей будут обязаны предоставить документы, подтверждающие законность их доходов.

С другой стороны, зависимость судей от политического влияния ставит под угрозу все позитивные преобразования. Президент Порошенко вместе с членами парламента должны в конце концов признать, что суды – это не разменная монета в политической игре. Поэтому политики должны ставить интересы государства выше собственных. Однако это скорее вопрос к их морали.

Сохранение старой судебной системы с прежними судьями подрывает способность Украины продолжать другие реформы. Например, предвзятые судьи скорее всего будут ставить палки в колеса реформе полиции, используя свою власть для восстановления в должности уволенных полицейских (из старой гвардии). Около 200 таких случаев сейчас рассматриваются в украинских судах. До сих пор старые «стражи суда» могут бросить тень на любые другие положительные сдвиги в Украине.

Законопроекты, принятые после Майдана нацелены очистить суды от коррумпированных судей, стремящихся выполнять заказы, а не вершить правосудие. Все шаги, реализованные в этом направлении, направлены на то, чтобы помешать слугам старого режима сохранить свои должности. Однако возникает новый вопрос: кто их заменит? В Украине нет армии специалистов с необходимым опытом, чтобы их заменить. Таким образом, обучение и инвестирование в специалистов должно стать главным приоритетом государственной политики.

Неоднозначные определения в конституционных поправках создали лазейку для интерпретаций. Эти лакуны должны быть заполнены новыми сопровождающими законодательными актами. Таким образом, новый порядок судебной системы во многом будет зависеть от нового законодательства. В связи с этим бремя реформирования лежит на парламенте, и проблемные вопросы будут решаться в основном на политическом уровне. Именно поэтому общество должно быть гораздо внимательнее к тому, что происходит в Верховной Раде.

Процесс изменений можно значительно усилить за счет привлечения гражданского общества. Конкретные решения требуют более широкого обсуждения и обоснования. Сейчас обсуждение происходит задним числом. Ранее были только бесконечные разговоры о необходимости реформы без разъяснений конкретных шагов. Мониторинговые НГО должны получить больше полномочий, так же как и эксперты в этой отрасли. Работа над конституционными поправками продемонстрировала возможность сотрудничества между представителями государства и группами гражданского общества, но до сих пор существует тенденция принуждения со стороны должностных лиц.

До недавнего времени попытки судебной реформы носили неоднородный и спорадический характер. Однако имплементация изменений в Конституцию покажет, обладает ли запущенный процесс реформ фактическим потенциалом.