Beta

Реформировать и оживить Укрзализныцю

11 августа 2020
FacebookTwitterTelegram

Различают две модели реформы железной дороги — европейская (вертикальный раскол) и американская (горизонтальный раскол). «Чистая» европейская модель страдает от конфликта интересов и возможного злоупотребления рыночной властью. Для решения этих проблем может использоваться формат государственно-частного партнерства, но он вызывает другие вопросы — в частности, проблемы нахлебников. Таким образом, советуем использовать американскую модель. Она позволяет привлекать инвестиции в инфраструктуру, и в то же время региональные железнодорожные монополии конкурируют между собой за перевозки на большие расстояния. 

Если мы хотим, чтобы Укрзализныця способствовала выздоровлению и росту экономики Украины, сначала нам нужно удовлетворить огромное количество ее потребностей. Но первым пунктом любого списка потребностей должны быть деньги. Парк подвижного состава, парк локомотивов и инфраструктура годами не обновлялись и, как правило, находятся в очень плохом состоянии. Опыт реформ в Европе и России свидетельствует о том, что привлекать большие объемы частных инвестиций в подвижной состав и локомотивы не сложно, если предоставлять частному сектору надлежащие стимулы:

  • В России грузоотправителям и другим частным инвесторам было предложено владеть собственным подвижным составом, и, как только они получили достаточные тарифные скидки от Российской железной дороги (РЖД) на их использование, частные инвестиции выросли;
  • В Европейском Союзе большинство стран сейчас требуют от оператора инфраструктуры, чтобы тот разрешил частным поездам, руководимым частными локомотивами, движение по монопольным путям, и частные железнодорожные компании-операторы, располагающие собственными локомотивами, захватывают все большую долю рынка грузоперевозок (РЖД пока что успешно противостояла этому шагу реформы, хотя многие крупные грузоотправители приобрели локомотивы в надежде получить доступ в будущем).

Однако привлечение частных инвестиций в железнодорожную инфраструктуру является проблемой, которую Европа по большей части не смогла решить. (Мы решили эту проблему в Америке, о чем я расскажу ниже.) Как показываем мы с Ларисой Некрасенко и соавторами [1], Украина, как и большая часть ЕС, претерпела от многолетних неадекватных государственных инвестиций в железнодорожную инфраструктуру, и как следствие, в важнейших локациях существуют «узкие места», которые грозят серьезным ограничением роста экспорта в частности и экономики в целом. 

Недавно Джефферсон Синклер предложил новый план реформ, который разработан для решения проблемы недостаточного финансирования инфраструктуры [2]. Синклер предлагает отделить железнодорожную инфраструктуру от железнодорожных перевозок — как он отмечает, это решение европейского типа; инфраструктура остается монопольной и подконтрольной государству; а также создать мощный регулятор железных дорог, чтобы обеспечить справедливый доступ к инфраструктуре всем железнодорожным компаниям. Проблема финансирования инфраструктуры была бы решена двумя основными путями:

  • объявлением Укрзализныци «национальным чемпионом», тем самым увеличив государственные инвестиции в систему и сняв налоговые обязательства с инфраструктурного предприятия;
  • реструктуризацией инфраструктурного предприятия в государственно-частное партнерство (ГЧП), которое относится к мажоритарной собственности и контролируется правительством, но, что важно, привлекая частные инвестиции, предоставляя инвесторам право голоса в управлении (например, установление платы за доступ).

Вклад Синклера в дебаты о реформе интересен. У его плана есть свои недостатки, но они есть и у всех других планов реформы УЗ. Перефразируя Черчилля, вопрос заключается в том, является ли его несовершенный план менее несовершенным, чем все остальные. 

При всем уважении должен сказать, что меня план не убедил. Прежде всего, я считаю, что каждый, кто желает улучшить УЗ, должен приветствовать как увеличение государственных инвестиций, так и предоставление налоговых каникул. Если объявление фирмы национальным, региональным или мировым «чемпионом» это обеспечит, давайте сделаем это хоть завтра. 

Проблема этого решения вполне очевидна из опыта мировых железных дорог: правительства являются ненадежными поставщиками инвестиций в железнодорожную инфраструктуру. В каждом бюджетном цикле каждого парламента железная дорога конкурирует за средства с военными, системой здравоохранения, пенсионерами и всеми остальными. Нужды других отраслей всегда срочные, а железнодорожные пути еще год потерпят. Правительства попросту не могут взять на себя обязательство обеспечить постоянное надежное финансирование железнодорожной инфраструктуры, несмотря на попытки разработать инновационные институциональные механизмы. 

Второй компонент предлагаемой реформы более заманчив. Большинство людей, желающих улучшить УЗ, также приветствуют частные инвестиции в инфраструктуру. Вопрос в том, как этого достичь. Согласно плану Синклера, частные инвесторы — предположительно, среди них крупнейшие перевозчики угля, зерна, железной руды, стали и других товаров — инвестировали бы в долю инфраструктуры в обмен на «возможность участвовать в принятии решений касательно доступа к инфраструктуре и капитальных инвестиций». 

Если это означает, что крупный грузоотправитель угля, например, присоединился бы к УЗ, инвестируя в улучшение участка инфраструктуры для собственного использования, эта идея, безусловно, обладает потенциалом — этот подход сработал в самых разных железнодорожных системах Китая и США, и, казалось бы, может сработать в Украине. Но организация и стимулирование инвестиций в относительно небольшой участок «выделенной» инфраструктуры не решает большей проблемы «узких мест», с которой сталкиваются все грузоотправители в общей инфраструктуре. 

Здесь решение ГЧП кажется мне не убедительным, поскольку возникает проблема «нахлебника». Зачем мне как грузоотправителю угля инвестировать в крупный участок пути, который будут использовать другие грузоотправители (в том числе, вероятно, мои конкуренты, которые получают преимущество передо мной благодаря тому, что не инвестируют)? Грузоотправителю нельзя доверять принятие решений в «доступе к инфраструктуре» — это задача нового регулирующего органа — и его «голос» в капитальных инвестициях всегда может отклонить правительство как главный собственник инфраструктурного предприятия ГЧП. Мне кажется, что умный олигарх почти наверняка будет терпеливо сидеть и ждать, пока остальные вложат свои деньги в инфраструктуру, которую контролирует кто-то другой. 

Как тогда можно привлечь большие частные инвестиции в инфраструктуру УЗ? Как было сказано выше, несколько стран Северной и Южной Америки решили эту проблему, и в другой статье я утверждал, что подобное решение может сработать и в Украине [3].

Мексика, страна с железнодорожной инфраструктурой, сравнимой по размеру с инфраструктурой УЗ — яркий тому пример. 

В 1990-х гг. правительственная монопольная Мексиканская железная дорога была в гораздо худшем состоянии, чем сегодняшняя УЗ. Пассажирское сообщение было медленным и ненадежным, и грузоперевозчики в основном полностью разуверились в системе. При содействии Всемирного банка правительство Мексики рассмотрело варианты реформы железной дороги [4].

Правительство рассматривало модель реформы с «открытым доступом», аналогичную той, которая внедрялась в то время в Европе (и которая частично перекликается с идеями Синклера). Однако, как и правительство другой латиноамериканской страны, Бразилии, столкнувшееся с подобной ситуацией, Мексика выбрала иное решение, аналогичное успешно реформированным системам грузовых железнодорожных перевозок в США и Канаде (и исторически — в Великобритании): небольшое количество частных вертикально интегрированных компаний, обладающих некоторой местной монопольной властью, но конкурирующих друг с другом за перевозки по общим направлениям.

Правительство разделило большую часть инфраструктурной системы на три участка и выставило на аукцион 50-летнюю концессию на каждый, первые 30 лет с эксклюзивным доступом (за некоторыми исключениями). Важнейшим общим пунктом, узлом, где все три участка были соединены, был город Мехико, чья сеть городских путей была создана как совместное предприятие, к которому могли получить доступ все крупнейшие концессионеры.

Торги на концессии были ограничены совместными предприятиями, контролируемыми гражданами Мексики, хотя все значительные группы торгов включали иностранных инвесторов. В целом реформы были чрезвычайно успешны, начиная с торгов на права на концессию в среднем 100 000 долларов США на путь-км и продолжая сотнями миллионов долларов инвестиций частными концессионерами в течение следующих двух десятилетий. Национальная железнодорожная система, которая была абсолютно неэффективной и бездонной бочкой для государственных субсидий, превратилась в процветающую, успешную систему, способствующую экономическому росту Мексики. В то же время тарифы на грузоперевозки остаются одними из самых низких в мире — в пределах 0,03-0,04 долларов США за тонно-милю. Но в отличие от предыдущей реформы, эти ставки покрывают расходы и приносят прибыль, а не требуют больших субсидий [4]. Пассажироперевозки на большие расстояния в Мексике очень незначительны. 

Разумеется, этот режим, общий для США, Канады, Мексики и Бразилии, тоже имеет свои недостатки. Согласно европейской системе «открытого доступа», если грузоотправитель недоволен услугами своего нынешнего железнодорожного перевозчика, он может начать эксплуатировать собственные поезда или попытаться убедить другую железнодорожную компанию предоставить ему лучший сервис. Таких вариантов нет в вертикально интегрированном режиме в американском стиле, так что есть грузоотправители, которые находятся «в плену» у региональных железнодорожных монополистов, и которые полагаются на регулятора для защиты от монополистических злоупотреблений.

С другой стороны, эти системы в странах Северной и Южной Америки оказались чрезвычайно успешны с точки зрения привлечения частных инвестиций, получения прибыли для инвесторов и значительного улучшения сервиса.

Интересным аспектом мексиканских реформ является то, что две крупнейшие из трех концессий, Ferromex и TFM, включили в качестве инвесторов американские железнодорожные компании, которые планировали соединить перевозки со своими «родственными» мексиканскими железными дорогами после выигрыша концессии. Можно легко представить Deutsche Bahn, польскую железнодорожную компанию PKP, или — в альтернативной реальности — РЖД, готовые инвестировать в концессию значительной части украинской железнодорожной инфраструктуры в рамках международных консорциумов, которые планировали будущие стыковочные и транзитные перевозки. 

Эту систему железнодорожной реформы в «американском стиле» иногда называют «горизонтальным разделением» в отличие от модели «вертикального разделения», которую предпочитает ЕС. Считается, что эта модель рассматривалась — но до сих пор не принята — в России и в Китае. На самом деле это была историческая модель, которая работала не только в Великобритании, как отмечалось выше, но и в Российской империи XIX века. В другой статье я отмечал особо интересное наблюдение этого периода: российская транспортная пресса в конце XIX века сообщает об интенсивной конкуренции между частными вертикально интегрированными железными дорогами, стремящимися отгружать зерно из Причерноморья в порты Балтийского моря на экспорт, и теми, кто стремится отгружать то же самое зерно в порты Черного моря, тоже на экспорт [5].

Сегодня мировой финансовый сектор переполнен деньгами частного капитала в поисках выгодных инвестиций. При условии надлежащих стимулов — регламентированного контроля над большим участком железнодорожной инфраструктуры Украины и доступа к потенциально растущим экспортным перевозкам сельскохозяйственных, минеральных и промышленных товаров — я не вижу причин, по которым эти деньги не потекут в инфраструктуру УЗ и украинскую казну.

[1] Nekrasenko, Pittman, Doroshenko, Chumak, and Doroshenko, “Grain logistics in Ukraine:  The main challenges and effective ways to reach sustainability,” Economic Annals 21 (2019), 70-83; Pittman, Jandová, Król, Nekrasenko, and Paleta, “The effectiveness of EC policies to move freight from road to rail:  Evidence from CEE grain markets,” Research in Transport Business & Management 34 (2020).

[2] Sinclair, “Railway Reform:  Infrastructure and Investment,” Vox Ukraine 91 (July 28, 2020).

[3] Pittman, “Restructuring the Ukrainian Railway:  Low Hanging Fruit for the Country’s Fiscal Needs,” Vox Ukraine 1386 (January 17, 2015).

[4] Perkins, “Regulation, competition and performance of Mexico’s freight railways,” Network Industries Quarterly 18 (2016).

[5] Pittman, “Make or Buy on the Russian Railway?  Coase, Williamson, and Tsar Nicholas II,” Economic Change and Restructuring 40 (2007), 207-221.

Авторы
  • Рассел Питман, директор экономических исследований Департамента юстиции США

Предостережение

Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны