Украине важнее сосредоточиться на предотвращении коррупции, а не наказании

Деятельность государственных учреждений в Украине, как и во многих других странах с менее развитыми системами управления, насквозь пронизана коррупционными схемами. Граждане осознают это, и считают коррупцию, особенно на высшем уровне, одной из самых больших проблем, с которыми столкнулась Украина.

Среди многих граждан и даже активистов и доноров, господствует мнение, что коррупция — это «ржавчина», которая покрыла госучреждения, поэтому её необходимо соскрести железной щёткой, то есть принять жёсткие меры для наказания виновных; и тогда госучреждения снова станут сильными и способными. К сожалению, даже если бы наказание чиновников всех уровней положило конец получению ими неправомерной выгоды, нет никакой гарантии, что благодаря таким шагам улучшится работа самих госучреждений. Ситуация иногда может и ухудшиться, поскольку лишенные доступа к «кормушке» служащие могут банально саботировать выполнение своих должностных обязанностей.

Следовательно, антикоррупционные реформы — это несколько иное, чем построение системы наказания за коррупционные действия, поскольку такая «лобовая стратегия», которая сводится к тюремному заключению коррумпированных чиновников, не изменит сути системы. Вместо этого следует поощрить властные группы, которые стоят во главе этой системы, к эволюции от поиска ренты к продуктивной деятельности, создающей ценность.

В этой статье проанализирована эффективность антикоррупционных реформ, проводимых в основных сферах общественной жизни с начала 2014 года. Само понятие «коррупция» предусматривает злоупотребление служебным положением и ненадлежащее функционирование государственных учреждений, которое вредит общему благу, а не только финансовые преступления и взяточничество. Подход к коррупции как к системной проблеме даёт возможность по-новому взглянуть на ситуацию, понять, почему пробуксовывают стандартные подходы, и предложить ряд практических рекомендаций, которые отличаются от стандартных.

Начиная с 2014 года, Украина провела немало важных реформ по борьбе с коррупцией на государственном уровне. В частности, к успешным мерам по преодолению коррупции принадлежат «очищение» НАК «Нафтогаз Украины» и реформирование административной службы, банковского сектора, патрульной полиции, системы государственных закупок и (частично) налогообложения.

Децентрализация также расширила спектр возможностей для граждан, которые желают прозрачного распределения чиновниками местных ресурсов. Кроме того, продолжается реформа госуправления, которая имеет все шансы значительно повысить качество госуправления, в частности уровень предоставления административных услуг. В этом плане украинские антикоррупционные реформы, как ни странно, работают (детальный анализ успехов и неудач в тексте работы).

Впрочем, пока успеха удалось достичь скорее в ограничении возможностей для коррупции, чем в привлечении коррумпированных должностных лиц к ответственности. По факту, на нынешнем этапе системного развития Украины намного более простым и эффективным способом борьбы с коррупцией является ограничение возможностей для воплощения в жизнь мошеннических схем, чем наказание коррупционеров.

И это неудивительно, ведь в странах, подобных нашей, коррупция скорее является следствием неэффективности государственного управления, чем его причиной. Точнее, и первое, и второе являются следствием более глубинных системных проблем. Однако, к сожалению, пока среди некоторых международных агентств и правительств стран-доноров, включая их посольства в Киеве, преобладает довольно поверхностное представление о коррупции в Украине. 

Глядя вглубь

Общественно-политический строй современной Украины в целом подпадает под определение «общественного порядка с ограниченным доступом»[1]. Это означает, что коррупционная практика не просто признана нормой — она лежит в основе системы, которая позволяет властным группам мирно сосуществовать за счёт распределения привилегий и рент. Эта система не просто коррумпирована: она основана на коррупции. Дуглас Норт, Джон Джозеф Уоллис и Берри Вайнгаст отмечают, что «естественные государства [то есть государства, в которых царит порядок ограниченного доступа] не больны. Они руководствуются собственной логикой и не являются дисфункциональными образованиями… Естественные государства могут казаться коррумпированными в соответствии с нормами и ценностями стран, где преобладает общественный порядок с открытым доступом»[2].

Например, сращивание бизнеса и власти, которое в странах Запада традиционно считается коррупцией, на самом деле является неотъемлемым признаком порядка ограниченного доступа. За недовольством коррупцией преимущественно стоит фрустрация, порожденная ограничениями, которые навязывает господствующий режим, и стремлением их преодолеть. Следовательно, преодоление коррупции можно считать побочным действием системных изменений.

Сопротивление таким изменениям часто такое сильное ещё и потому, что коррупция является не просто способом обогащения правящей верхушки, но и незаменимым инструментом управления. Чиновники среднего и нижнего звена для выполнения своих обязанностей часто требуют дополнительной оплаты, которая обеспечивается за счёт взяток, например, откатов, то есть предусматривает незаконное присвоение государственных средств или их нецелевое использование. В то же время чиновникам на низших ступенях часто приходится брать взятки — или требовать их — для дальнейшей переадресации вверх. В обоих случаях коррупция работает как метод кнута и пряника: начальство может «сдать» своих подчиненных в случае невыполнения приказов — даже если они незаконны. Вероятно, работа многих государственных учреждений в Украине, особенно правоохранительных органов, была бы не просто приостановлена, а парализована, если бы эти каналы обогащения внезапно перекрыли, как это на несколько месяцев 2005 года произошло с таможней в результате кампании «контрабанда СТОП». Впрочем, опыт быстрого и успешного реформирования порядка закупки лекарственных средств Министерством здравоохранения Украины свидетельствует, что по крайней мере в одной ключевой области, изменений можно достичь без ущерба для институции.

Порядок ограниченного доступа в Украине, как и в Советском Союзе, а ранее Российской империи, несмотря на наличие современных формальных институтов держится на выборочном применении норм, которых на самом деле соблюсти невозможно, потому что они слишком суровы, противоречивы или дискреционны. Благодаря этому чиновники получают неформальную личную власть, которую используют для вымогательства, выполнения неформальных предписаний властной верхушки, или же с вполне законной целью. Она позволяет им обмениваться неформальными «услугами» в сетях блата (в том числе, сговариваться с бизнесменами и частными лицами по обходу неисполняемых норм для личной выгоды), и создавать отношения подчиненности, отличные от официальных, за счёт шантажа.

Парадоксально, но некоторые формы коррупции самого «ограниченного доступа» скорее способствуют экономическому и общественному развитию, поскольку они амортизируют его эффект и, так сказать, смазывают систему «снизу». В советское время бартерный обмен несколько смягчал недостатки плановой экономики, без этого экономическая система СССР была бы недееспособна[3]. В современной Украине коррупция остаётся важным фактором, обеспечивающим функционирование очень неэффективного государственного аппарата и экономики. Впрочем, побочным действием такого смягчения становится укоренение неформальных практик, которые в конечном итоге будет трудно искоренить. С одной стороны, в Украине коррупционные механизмы помогают обойти лишние препятствия, а с другой — таким же образом граждане уклоняются от выполнения правил, в том числе направленных на защиту жизни. Об этом свидетельствует, в частности, количество несчастных случаев на производстве со смертельным исходом на единицу выпуска[4]. Более того, терпимость к одной из форм коррупции приводит к тому, что признаются и другие формы, размывая границы между приемлемым и неприемлемым поведением в обществе.

Неправомерное использование избирательной системы определёнными представителями властной элиты является особенно опасной формой политической коррупции. Порочный круг коррупции возникает из-за того, что в большинстве случаев нардепы получают свои мандаты, покупая места в партийных списках или проводя незаконными методами агитацию в одномандатных округах.

К сожалению, традиционные методы наблюдения за выборами не решают этой проблемы [5]. Нардепы, которые купили места в Верховной Раде, рассчитывают на возвращение «инвестиций»: они требуют платы за поддержку определенных законопроектов, которые, в частности, обеспечат формальные и неформальные привилегии для некоторых кругов и усиления влияния одновременно с увеличением административной ренты для исполнительных органов. В своей примитивной форме это распределение ренты в пользу самого узкого круга лиц с целью обеспечения длительного функционирования порядка ограниченного доступа.

Чтобы описать общество, в котором одни лица могут достигать политических и экономических целей путём межличностного обмена поощрениями и наказаниями других, американский политолог Генри Хэйл ввёл понятие «патрональная политика»[6]. Ключевой особенностью такой системы является контроль властной элиты над судебными и правоохранительными органами, в частности прокуратурой. Поэтому благодаря выборочному правосудию некоторые властные группы могут безнаказанно получать ренту и обезопасить себя от потенциальных врагов. Этот подход объясняет особенно жёсткое сопротивление реформированию судебной и правоохранительной системы со стороны нынешней властной элиты, ведь в случае успеха эти реформы могут разрушить неформальные отношения, на которых держится власть. Также очень важно, что правоохранительные и судебные органы, призванные бороться в частности с коррупцией, практикуют выборочное правосудие и в антикоррупционных вопросах. Естественно, что уровень доверия населения к ним чрезвычайно низкий[7].

Ничего сугубо украинского в описанных выше механизмах нет, пусть даже именно в Украине их применение получило такой масштаб. Это характерные особенности государств, где царит порядок ограниченного доступа. Как и в других подобных странах, граждане Украины осуждают коррупцию на самом высоком уровне, однако мелкое взяточничество воспринимается как оправданное зло[8]. Из-за определённых культурных особенностей Украина особенно подвержена мелкой коррупции. В отличие от стран, граждане которых могут доверять институтам, украинцы в трудных ситуациях предпочитают полагаться на близких друзей и родственников[9]. Другого выхода при отсутствии надежных и стабильных институтов украинцы просто не видят. Подобно гражданам других постколониальных стран, особенно тех, которые образовались на периферии великих империй, украинцы унаследовали технику выживания, в основе которой лежит недоверие к государству и его органам, которые считаются откровенно враждебными[10]. В результате отношение многих украинцев к коррупции довольно неоднозначное: с одной стороны они решительно против неё, а с другой — вполне толерантно относятся к кумовству и другим способам защиты своих интересов. Многие также предпочитают заплатить взятку, чтобы решить какой-то незначительный вопрос, например, уклониться от уплаты штрафа или получить определённое разрешение[11].

Что с этим делать?

Украинские реформаторы и международные партнёры должны сосредоточиться в большей степени на предотвращении коррупции, чем на наказании коррумпированных чиновников. Предотвращение и наказание следует рассматривать как средство системных преобразований, имеющих целью изменение социального порядка, причём, по нашему мнению, наказание является важным, однако второстепенным элементом, направленным в основном на предотвращение злоупотреблений в будущем.

Очень важно, чтобы гражданское общество и международные партнёры и в дальнейшем пристально следили за сужением круга возможностей для существования давних коррупционных схем, которые в течение двадцати лет подрывали развитие Украины.

Снижение уровня коррупции вряд ли удастся достичь с помощью одних только карательных мер хотя бы потому, что введение жёстких антикоррупционных норм может быть сведено на нет из-за их избирательного применения. Парадоксально, но упор на наказании может даже усиливать порядок ограниченного доступа из-за дальнейшего укрепления неформальных коррупционных сетей (так как коррупционные сделки с незнакомцами становятся более рискованными) и увеличения доли доходов от коррупционных сделок самого низкого звена, которая попадает на политический уровень. Создание действенной системы наказания должно стать частью всеобъемлющей долгосрочной стратегии, призванной сузить круг возможностей для коррупции и усилить конкуренцию в политической и экономической сфере. Для этого власть должна быть демонополизирована, то есть украинская властная элита должна согласиться на новые правила игры — и это является огромным вызовом. Решительный прорыв возможен только тогда, когда на политической арене появятся новые игроки, что будет способствовать повышению конкурентоспособности и созданию авторитетных институтов для обеспечения принципа верховенства права.

Чтобы сузить круг возможностей для описанного выше неформального влияния, следует принять гораздо более серьёзные меры, чем кардинальное изменение собственно антикоррупционного законодательства. Согласно классической формуле Роберта Клитгаарда, коррупция = монополия + дискреция (узаконенный произвол чиновников) — подотчётность[12]. Таким образом, актуальна демонополизация в сочетании с радикальным ограничением свободы действий государственных служащих и ростом уровня подотчётности; а также замена чиновников, привыкших к личной власти, государственными служащими, умеющими соблюдать правила безличностно и безусловнол, готовыми преданно работать ради общественного блага. Однако кадровые изменения должны происходить параллельно с принятием новых нормативных актов, иначе любые начинания обречены на поражение.

Чиновники, которые и раньше были склонны к злоупотреблениям, будут продолжать действовать вопреки новым законам, хотя последние, возможно, несколько уменьшат пространство для злоупотреблений. Между тем даже новые служащие без опыта коррупции рискуют сбиться с пути, если столкнутся с теми же неисполнимыми нормами, созданными для усиления их власти.

Ключевой для деолигархизации экономики является политическая реформа. На нынешнем этапе институционального развития Украины неудивительно, что всё национальное богатство сосредоточено в руках немногочисленной группы лиц, контролирующих СМИ и имеющих чрезвычайно сильное влияние на парламент. История Западной Европы изобилует примерами таких же проблем, которые, впрочем, удалось преодолеть разными способами. Диспропорция, порождённая ощутимым преимуществом олигархов, отражается в законах, направленных на защиту интересов политической элиты в целом — или её частей: политические партии выполняют роль краткосрочных избирательных проектов, а не генераторов новых идей. Кроме того, государственные институты не представляют интересы граждан, которые, в свою очередь, им не доверяют. Такой перекос является прямым следствием политической коррупции. Поэтому шаткий мир, основанный на плюрализме элиты, могут разрушить внезапные изменения. Именно это произошло в 2004 и 2014 годах, когда такие изменения стали спусковым крючком для настоящих революций. Такое положение вещей не способствует стабильному экономическому росту и затрудняет привлечение прямых иностранных инвестиций из-за незащищённости прав собственности.

Полномасштабная борьба с коррупцией потребует коренной перезагрузки правоохранительных органов, СБУ, фискальной службы, органов, осуществляющих проверку предпринимателей, судебных органов и других коррумпированных госучреждений. Как и ожидалось, было приложено минимум усилий для преодоления коррупции в правоохранительных органах — и никаких в отношении СБУ. Эти недостатки в сочетании с условной реформой судебной системы представляют собой составляющие определённой формулы: при отсутствии жизнеспособной альтернативы властные группы стремятся сохранить систему административного контроля, чтобы защитить себя и свои активы. В таком случае система управления удовлетворяет интересы только правящей верхушки, а не всей страны. И именно в этом заключается суть порядка ограниченного доступа.

Наивысшим приоритетом должно оставаться создание независимых и полномочных институтов, укомплектованных честными сотрудниками. Реформа государственного управления началась не слишком активно, однако в целом движется в правильном направлении. Такой темп следует поддерживать. НАБУ является весьма показательным примером того, что возможно создать новую профессиональную организацию с совсем другими ценностями: честность, беспристрастность и подотчетность. Ключевым в этом процессе стал жёсткий отбор кадров при участии гражданского общества. Также в приоритете фундаментальная реформа судебной власти, которая остаётся важной составляющей процесса сужения круга возможностей для коррупции. Однако до сих пор в этом направлении было приложено недостаточно усилий.

Гораздо больше внимания следует уделить проблеме политической зависимости судебной власти и поиска ответа на вопрос, как можно сломать эту схему. Высший антикоррупционный суд может стать новой частью всей системы, которая, впрочем, будет действовать по другим правилам.

Внедрение таких реформ требует не только большой административной работы, но и согласия элит, которого сейчас не хватает. Коррумпированные чиновники используют значительные финансовые ресурсы и личное влияние, чтобы обеспечить как можно более благоприятные условия для дальнейших махинаций. Они также имеют клиентов и партнеров из частного сектора, которые, пользуясь связями с чиновниками, привыкли использовать те же неисполнимые нормы в отношении своих конкурентов с целью монополизации рынков. К тому же даже те политики, которые не принимают непосредственного участия в коррупционных схемах, могут смотреть на коррупцию сквозь пальцы, ведь таким образом они защищают свои политические интересы или же сохраняют неформальную власть над своими подчинёнными. Однако, вряд ли стоит надеяться, что в ближайшее время общество выйдет на уровень абсолютной нетерпимости к коррупции, поскольку рядовые украинцы до сих пор считают мелкие злоупотребления легким способом решения проблем.

Практические рекомендации

Реформаторы должны сломать систему и ускорить её преобразование в модель открытого типа, заставляя ключевых игроков сферы экономики отказаться от своих монополий. Необходимо провести аудит функций и результатов деятельности органов власти, что станет основанием для ликвидации второстепенных или пропитанных коррупцией. Кроме того, следует провести приватизацию большинства госпредприятий по открытым конкурентным процедурам, а те же, которые останутся в государственной собственности, должны будут действовать прозрачно и отчитываться по полной программе[13]. Радикальную дерегуляцию должно сопровождать упрощение всех административных процедур для минимизации контактов между должностными лицами и гражданами, а также сведение к минимуму всех видов инспекций, в частности из-за введения автоматических процедур (таких как СЕА НДС), изменения правил в пользу тех, которые не требуют проверки (например, администрирование НнВК в отличие от налога на прибыль), или просто отказа от надзора и контроля там, где он не является критически важным, как в случае качества (но не безопасности!) продукции.

Наконец следует пересмотреть законодательство в целом, в частности, закончить реформу налоговой системы, сузить дискреционные полномочия, избавиться от неоднозначности и положений, имеющих слишком ограничительный характер, что приводит к злоупотреблениям со стороны должностных лиц. В дальнейшем необходимо следить за тем, чтобы все законопроекты проходили антикоррупционную проверку и были дополнены антимонопольными положениями, которые будут предотвращать снижение уровня конкуренции из-за дискриминационных или дискреционных норм. Короче говоря, Украина должна во многом следовать процессу реформирования, проведенному в Грузии после 2004 года: там с тех пор удалось сильно ограничить «низовую» коррупцию и изменить сознание общества за счёт одновременного резкого уменьшения коррупционных возможностей и «перезагрузки» или ликвидации соответствующих государственных органов, в сочетании с практикой соблюдения законов, распространявшейся сверху донизу.

Сейчас международные доноры и кредиторы занимают второе место после олигархов по степени влияния на властную элиту. Однако их возможности не безграничны, поэтому для достижения глубинных системных преобразований их ресурсы следует использовать очень экономно. Чтобы повысить эффективность, им следует приложить больше усилий для понимания природы коррупции в Украине и признать, что это не болезнь, а скорее внешнее проявление глубоких системных и культурных проблем, которые и подлежат решению. Углубление в корень проблемы и понимание путей её преодоления должно стать основой программ поддержки, направленных не только на симптомы, но и на причины такой ситуации.

Западные правительства играют важную роль в ограничении пространства для коррупции в различных секторах украинской экономики. Запад должен и впредь жёстко ставить требования по ликвидации возможностей для коррупции, в частности требовать от украинской власти принять немедленные меры для повышения уровня прозрачности государственных закупок в сфере обороны и системе сертификации поставщиков. Нужна также ревизия правил иммиграции и финансового регулирования с целью выяснить, в каких случаях они способствуют сохранению коррупционных схем в Украине, предлагая безопасное убежище коррупционерам, а также неприкосновенность украденных средств. Не помешает также проинформировать крупных бизнесменов, что, в случае обнаружения доказательств их участия в коррупционных махинациях, капитал, который был выведен за границу, подлежит пристальной проверке в рамках политики противодействия отмыванию денег.

От доноров ожидают также усиления поддержки гражданских инициатив, направленных на сужение круга возможностей для проведения коррупционных сделок в различных сферах. В то же время следует избегать ситуаций, которые могут привести к повышению уровня коррумпированности (например, принятие неисполнимых норм) или ослаблению конкуренции в экономике и политике. Это должно быть одним из основных критериев оценки заявок на гранты.

Однако, пока борцы с коррупцией и международные доноры несколько чрезмерно сосредоточились на создании Высшего антикоррупционного суда, который оправдал бы существование НАБУ. Очевидно, что Национальное антикоррупционное бюро Украины не может осуществлять расследование без доведения дела до соответствующего уголовного наказания. По замыслу суд действительно станет первым самостоятельным органом судебной власти, однако все будет зависеть от того, как будет происходить процесс отбора судей и других государственных служащих, и от степени привлечения гражданского общества и стран-доноров. В случае успеха следует использовать создание Высшего антикоррупционного суда для реализации действительно независимого судопроизводства путем усиления ответственности остальных судей за принятие незаконных решений и коррупцию.

Но — и это очень важно! — фигурантами антикоррупционных расследований должны стать прежде всего самые жёсткие оппоненты реформ во властных кругах. Как уже отмечалось выше, массовость коррупции не позволяет сразу сделать наказание неотвратимым, поэтому невозможно избежать и дискреции при его применении, ведь даже четкие и понятные стейкхолдерам критерии вряд ли можно сделать однозначными. Главное здесь — создать правильные стимулы для тех, кто решает, стоит ли сопротивляться системным реформам, которые уничтожают коррупционные «кормушки», и ограниченные возможности антикоррупционного преследования лучше всего использовать именно для этого. Зато, силы, которые пытаются приспособиться к новой ситуации, должны получить амнистию в обмен на поддержку реформ.

Однако даже в наилучшем случае Высший антикоррупционный суд, при всей своей важности, сам по себе не станет серебряной пулей, которая убьет оборотня, ведь его деятельность не будет иметь никакого влияния на системные причины коррупции[14]. Коррумпированная часть украинской властной элиты, скорее всего, сплотится с целью ограничения эффективности работы суда, выбрав или прямой саботаж, или попытку взять его под контроль[15]. Впрочем, если суд сосредоточится на привлечении к ответственности лиц, которые будут препятствовать ограничению пространства для коррупционных махинаций, он может сыграть важную роль в системной трансформации, смещая основы порядка ограниченного доступа и заставляя ключевых игроков сделать окончательный выбор. В таком случае коррупционеры или откажутся от своих рент, или же станут фигурантами дел, которые могут иметь последствия, превосходящие даже самые худшие ожидания.

Чтобы воплотить все это в жизнь, украинская элита и общественность должны быть твердо убеждены в том, что изменение поведения принесет соответствующий результат, а сохранение статус-кво может лишить властных позиций. Властная верхушка возьмёт на себя обязательства сломать порядок ограниченного доступа только в том случае, когда будет иметь гарантию, что за прошедшие грехи не будут бросать за решетку или не подвергнут экспроприации. В то же время граждане должны осознавать, что такой вариант лучше, чем на первый взгляд привлекательное решение «пересажать всех коррупционеров». Обращая внимание граждан на первопричины коррупции, следует направить праведный гнев из-за отсутствия должного наказания коррупционеров высшего звена на жажду системных преобразований, создающих открытую и честную конкуренцию в политике и бизнесе.

В конце концов, граждане должны осознавать то, что они также несут ответственность за уменьшение масштабов коррупции. Ведь невозможно жить по двойным стандартам: чиновникам будет запрещено участвовать в коррупционных схемах «высокого полёта», а простые люди и дальше будут подпитывать взяточничество на бытовом уровне как лёгкий способ «решить вопрос». Это две стороны одной медали. Впрочем, процесс очистки институтов должен стартовать с верхушки, и сопровождаться глубокими институциональными реформами, ведь порочный круг коррупции в Украине начинается с властных групп, которые создали и поддерживают систему, в которой граждане убеждены, что без коррупции жить невозможно. Обратный порядок не работает.

Примечания