В 196 выпуск (номер выпуска до аудита — 189) реформ за период с 26 сентября по 9 октября попало 13 изменений. Индекс реформ вырос до +1,1 балла из диапазона возможных значений от -5 до +5. В предыдущем выпуске Индекс равнялся +0,3 балла.
График 1. Динамика Индекса реформ
График 2. Значение Индекса реформ и его компонентов в текущем раунде оценивания
Закон о системе общественного здоровья, +2,0 балла
Главной реформой выпуска стал Закон 2573-IX. Он является частью Соглашения об Ассоциации с ЕС и призван создать в Украине действенную систему предотвращения распространения болезней, контроля над ними, обеспечения высоких показателей здоровья и благосостояния населения. Для этого вводится понятие «общественное здоровье», которое описывает сферу знаний и деятельность, направленную на укрепление здоровья, предотвращение болезней и увеличение продолжительности жизни.
Закон также устанавливает основные принципы этой сферы, среди которых справедливость, противодействие дискриминации, минимизация вреда, межотраслевое сотрудничество и внедрение передовых мировых практик.
К системе общественного здоровья относятся эпидемиологический надзор, реагирование на опасные факторы в сфере общественного здоровья, профилактика болезней, разъяснительная работа. Закон также предлагает меры, которые должны улучшить здоровье украинцев. Это определение обоснованных параметров безопасности — государственных медико-санитарных нормативов и регламентов, классификация и маркировка химических веществ и химической продукции, государственная регистрация опасных химических и биологических факторов.
Важную роль будет играть Центр общественного здоровья и его региональные подразделения. При этом речь идет об усилении профилактики, что соответствует европейскому опыту.
Информация о проекте «Индекс реформ», перечень экспертов Индекса и база данных оцененных нормативных актов доступны по ссылке.
Комментарии экспертов
Людмила Черненко, Генеральный директор Центра общественного здоровья
«Закон “О системе общественного здоровья” определяет правовые, организационные, экономические и социальные основы функционирования системы общественного здоровья в Украине, в частности:
- вводит на законодательном уровне понятие “общественное здоровье” как сферу знаний и организованную деятельность субъектов в системе общественного здоровья по укреплению здоровья, предотвращению болезней и увеличению продолжительности жизни;
- определяет субъектов правоотношений в системе общественного здоровья;
- определяет и разграничивает полномочия Кабинета Министров Украины, Министерства здравоохранения Украины, других центральных органов исполнительной власти, местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в системе общественного здоровья;
- предусматривает создание Координационного совета по вопросам общественного здоровья как постоянного консультативно-совещательного органа Министерства здравоохранения Украины по вопросам общественного здоровья;
- определяет понятие компетентного органа в области общественного здоровья;
- определяет оперативные функции общественного здоровья, то есть основные направления деятельности, осуществляемые в государстве для обеспечения максимально высоких показателей здоровья и благополучия населения, а также наиболее полного соблюдения принципа справедливости в отношении здоровья;
- определяет основные принципы осуществления оперативной функции эпидемиологического надзора, в том числе формирования информационного фонда общественного здоровья как государственного информационного ресурса, содержащего данные о состоянии здоровья, благополучии населения и показателях среды жизнедеятельности;
- определяет основные принципы осуществления оперативной функции мониторинга, готовности и реагирования на опасные факторы и чрезвычайные ситуации в сфере общественного здоровья, в том числе положения о выполнении Международных медико-санитарных правил и своевременности реагирования с целью локализации и ликвидации таких угроз;
- закладывает основы кадрового, научного и финансового обеспечения системы общественного здоровья.
Новая законодательная база позволит намного эффективнее профилактировать такие болезни как туберкулез, диабет, гепатит и другие, а также быстрее реагировать на чрезвычайные ситуации, которые могут угрожать жизни и благосостоянию украинцев».
Игорь Перегинец, заместитель Министра здравоохранения в 2015-2016 гг.:
«Закон о системе общественного здоровья является важным элементом формирования новых подходов для сохранения здоровья населения. Концепция общественного здоровья, на основе которой и разрабатывался закон, начала развиваться в Украине в 2015 году после ликвидации санэпидемиологической службы, когда возникла возможность для пересмотра старых, постсоветских подходов.
В отличие от медицинской помощи, ориентированной на конкретное лицо, мероприятия системы общественного здоровья направлены на популяционный уровень, где влияние рисков для здоровья (как инфекционных, так и не инфекционных) может контролироваться различными мероприятиями, такими как вакцинация, эпиднадзор за инфекциями, создание условий для здорового образа жизни. Новый закон охватывает содержание и суть системы общественного здоровья. А вот дизайн системы может повлиять на эффективность её работы, особенно в чрезвычайных ситуациях. Центр общественного здоровья, созданный в 2016 году, должен играть основную роль в координации работы системы, реализуя национальную политику, которая формируется МОЗ Украины, но на основе экспертных данных и рекомендаций Центра. В настоящее время региональные Центры подчинены Министерству здравоохранения и непосредственно главному государственному санитарному врачу, это нивелирует роль Центра общественного здоровья.
Министерство здравоохранения “направляет (!) осуществление оперативных функций общественного здоровья центрами контроля и профилактики болезней, главным экспертным учреждением в сфере общественного здоровья…”. Политический контроль Министерства здравоохранения над региональными центрами путем “направления осуществления…” может сделать невозможным выполнение ими их технической и экспертной функции.
Нельзя исключить ситуацию, что региональные руководители будут не заинтересованы выявлять и отчитываться о рисках для здоровья в своих общинах, опасаясь “политических” последствий, но будут ожидать “направления” со стороны Минздрава. В то время как ЦОЗ “координирует (!) осуществление мер по выполнению оперативных функций общественного здоровья центрами…”. Будут ли региональные центры реагировать на “координацию” ЦОЗ после “направления” Минздрава — вопрос открытый.
К отсутствию действенного управленческого взаимодействия между Центром общественного здоровья и региональными центрами дополнительно идет вопрос децентрализации, при которой региональные центры финансируются из местных бюджетов. При такой системе координат роль Центра общественного здоровья сводится к предоставлению методических рекомендаций региональным центрам, внедрение которых контролирует МОЗ Украины. Фрагментация управленческих функций с децентрализацией финансирования приведет к неэффективной деятельности системы в целом, особенно в случаях ответа на масштабные угрозы, вспышки болезней, чрезвычайные ситуации в общественном здоровье из-за военных действий или техногенных катастроф.
Примером неэффективности такой системы является реагирование на COVID-19 в части координации ответа на пандемию. Из-за неорганизованности и нечеткости функций центрального звена общественного здоровья (МОЗ и ЦОЗ) были созданы разноуровневые центры управления и принятия решений — от Офиса Президента до территориальных общин.
Разрешением такой ситуации могло бы быть предоставление полной ответственности за управление системой общественного здоровья в ЦОЗ, оставив за МОЗ присущую центральным органам исполнительной власти функцию — формирование национальной политики, основываясь на доказательной базе и предложениях ЦОЗ. Такое распределение функций привело бы к более прозрачному и профессиональному формированию национальной политики в общественном здоровье, поскольку эти политики базировались бы на экспертной оценке, а не политической целесообразности».
Илона Сологуб, научный редактор, «Вокс Украина»:
«Закон “О системе общественного здоровья” заменил Закон “Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения”, принятый еще в 1994 году. Закон о системе общественного здоровья — это продолжение реформы общественного здравоохранения, первым этапом которой стало создание Центра общественного здоровья и передача функции контроля за пищевыми продуктами от санэпидстанций Госпродпотребслужбе. Новый закон устанавливает, что в каждой области будут созданы центры общественного здоровья, которые вместе с МОЗ и другими органами власти будут отвечать за профилактику и защиту населения от инфекционных и других заболеваний. Закон рамочный — преимущественно он прописывает полномочия различных органов власти в сфере общественного здоровья. По сравнению с предыдущим законом новый детализирует некоторые вопросы — например, какую информацию нужно подавать, чтобы включить вещество в реестр опасных факторов и какие факторы не нужно включать в реестр (в частности, используемые для научных исследований вещества в объеме не более 50 кг в год). Закон вступит в силу с 1 октября следующего года. К тому времени власти должны разработать соответствующие подзаконные акты».
Закон об ограничении оборота лекарственных средств из РФ или Беларуси, -1,0 балл (добавленный по результатам мини аудита пропущенных нормативных актов)
В начале лета президент подписал Закон 2271-IX, позволяющий отказать в государственной регистрации лекарственных средств или отменить её, если по результатам экспертизы или рассмотрения регистрационных материалов хотя бы один этап производства этого лекарства «осуществляются предприятиями, производственные мощности которых расположены на территории государства-агрессора (Российской Федерации) или Республики Беларусь», или же если хотя бы одно юрлицо в цепочке производителей, представителей, поставщиков, лицензиатов и их обособленных представительств связано с юрлицами, производящими лекарства на территории России или Беларуси, или же осуществляли после 23 февраля 2022 года сделки по любому лекарственному средству на территории России или Беларуси. Среди таких сделок указаны, например, передача в пользование фармацевтических активов, патентов, разрешений, лицензий и других документов, необходимых для производства фармацевтической продукции. Хотя законопроект анонсировался как запрещающий экспорт лекарств именно из враждебных к нам стран, на самом деле это не совсем так.
Главное юридическое управление ВРУ еще до принятия закона предупреждало, что закон не содержит юридически определенных критериев для запрета «всех или отдельно определенных» лекарственных средств, а следовательно, не содержит указаний на то, как должен действовать центральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения (т.е. МЗ) и нарушает принцип Конституции о верховенстве права, которое «предусматривает юридическую определенность и запрещение произвола».
Национальное агентство противодействия коррупции недавно подтвердило наличие проблем в законе, в частности отметив, что закон имеет коррупционные риски, ведь позволяет «запретить европейские препараты, обеспечивающие более половины украинского рынка критически важных для здоровья лекарственных средств». Также в законе не прописан конкретный перечень оснований для отмены регистрации и процедура возобновления регистрационного удостоверения лекарственного средства, которым на самом деле может оказаться не только российский или белорусский продукт. Следовательно, им могут воспользоваться фармкомпании для недобросовестной конкуренции и выведения соперников с рынка.
Также закон разрешает временно остановить экспорт лекарственных средств из Украины в случае роста спроса на них внутри страны.
Комментарий эксперта
Инна Иваненко, исполнительный директор, «Пациенты Украины»:
«Закон позиционировался как борющийся с лекарствами производства россии и беларуси на территории Украины. Об этом говорит и его название — “по ограничению оборота лекарственных средств, производство которых расположено на территории Российской Федерации или Республики Беларусь, а также по вывозу лекарственных средств из Украины”, — и пояснительная записка. Но его текст выписан так, что будет преследоваться лекарство любых производителей, имеющих прямые или опосредованные связи с россией и беларусью, даже если это лекарство на украинском рынке отсутствует. И под эти прямые или косвенные связи можно подвязать что угодно, начиная с того, что производство находится на территории этих стран и заканчивая тем, что их подрядчики работают с этими странами. Или даже краска для упаковки берется где-то на территории россии или беларуси. То есть, закон можно трактовать очень широко. Если до 24 февраля 2022 года такие связи не были разорваны, то тогда производители лекарств подпадают под действие этого закона. Акцентирую — речь идет даже о тех лекарствах, которые на территории рф и рб не производятся.
Это задело крупнейших европейских производителей лекарств, потому что они имеют построенные до войны заводы в россии и беларуси, и, соответственно, производят там лекарства, которые не привозятся в Украину, но, несмотря на это, их продукцию могут запретить в нашем государстве. Именно так Министерство здравоохранения планирует выполнять этот закон. Поэтому в результате его имплементации страдают украинские пациенты, зависимые от лекарств этих производителей.
Главная проблема закона в том, что под запрет попадают лекарства, производимые на европейских площадках, на европейских заводах. А логика Министерства здравоохранения состоит в том, что запрещая в Украине лекарства этих производителей, мы стимулируем выход европейских фармкомпаний с российского или белорусского рынка. Однако это может не сработать, ведь Украина имеет не очень привлекательный рынок, в свое время мы приложили много усилий, чтобы здесь появилась конкуренция. В итоге пациенты страдают уже сейчас, а влияние на фармацевтические компании остается под вопросом. Также этот закон может создавать коррупционные риски и использоваться недобросовестными фармкомпаниями для борьбы с конкурентами. На это недавно указало НАПК, а Антимонопольный комитет Украины обратился к Министерству здравоохранения с тем, чтобы они “починили” это законодательство».
График 3. События, которые определяли значение индекса, оценка события является суммой ее оценок по разным направлениям, поэтому она может превышать +5, или быть меньше -5
График 4. Значение отдельных компонентов Индекса реформ и количество событий
Таблица 1. Оценки событий и прогресса реформ по направлениям
| Государственное управление | +1,0 |
| Закон об усовершенствовании регистрации и использовании географических названий | +1,0 |
| Государственные финансы | +1,0 |
| Закон об обновлении порядка налогообложения недвижимости, которая будет построена в будущем | +0,8 |
| Постановление о введении референтного ценообразования на лекарственные средства, закупаемые за бюджетные средства | +0,8 |
| Монетарная система | +1,0 |
| Нацбанк обновил процедуры лицензирования и регистрации поставщиков финансовых услуг | +1,0 |
| НБУ определил порядок осуществления авторизации деятельности поставщиков финансовых платежных услуг и ограниченных платежных услуг | +1,0 |
| Бизнес среда | +1,5 |
| Изменения в Закон Украины «О лекарственных средствах» об ограничении обращения лекарственных средств из РФ или Белоруссии, а также о вывозе лекарственных средств из Украины | -1,0 |
| Закон о предоставлении информации о конечных бенефициарах в электронном виде | +1,0 |
| Закон о защите географических брендов | +1,3 |
| Закон о Национальном реестре выбросов и переносе загрязнителей | +1,0 |
| Постановление об осуществлении отбора и исследовании проб по коммунальным услугам | +0,5 |
| Энергетика | 0,0 |
| Человеческий капитал | +2,0 |
| Закон о системе общественного здоровья | +2,0 |
| В Украине запускают систему экстренной помощи по единому номеру 112 | +1,0 |
| Положение о национальной электронной научно-информационной системе «URIS» | +1,3 |
Индекс реформ «Вокс Украина» — это независимый рейтинг усилий правительства Украины по проведению экономических реформ. Индекс базируется на экспертных оценках изменений в регуляторной среде по шести направлениям: государственное управление, государственные финансы, монетарная система, бизнес-среда, энергетика, человеческий капитал.
Публикация издана в рамках Инициативы по развитию аналитических центров в Украине, выполняемой Международным фондом «Возрождение» при финансовой поддержке Посольства Швеции в Украине. Мнения и позиции, изложенные в этой публикации, являются позицией автора и не обязательно отражают позицию Посольства Швеции в Украине и Международного фонда «Возрождение».
Предостережение
Автор не является сотрудником, не консультирует, не владеет акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.
