Индекс реформ 202: евроинтеграционный прорыв в конце 2022 года

Индекс реформ 202: евроинтеграционный прорыв в конце 2022 года

Photo: ua.depositphotos.com / Nomadsoul1
17 февраля 2023
FacebookTwitterTelegram
1762

В 202 выпуск (номер выпуска до аудита — 195) Индекса реформ за период с 19 декабря по 1 января попало 13 важных регуляций. Так что именно последние недели года принесли наибольшую «плотность» реформ. Это позволило подняться Индексу реформ с +0,3 балла до +0,9 балла из диапазона возможных значений от -5 до +5. 

Напоминаем, что индекс рассчитывается как среднее значение за шестью направлениями наблюдения.

Среди 13 изменений (см. График 3) два получили +2 балла, которые, по мнению экспертов, отделяют существенные изменения от менее важных, еще два изменения почти достигли этой отметки с оценкой +1,5 балла. Ниже о них подробнее.

График 1. Динамика Индекса реформ

График 2. Значение Индекса реформ и его компонентов в текущем раунде оценивания

Закон о медиа, +2 балла

В конце декабря президент подписал Закон 2849-IX о медиа, который был среди ключевых блоков реформ, необходимых для сохранения за Украиной статуса страны-кандидата в ЕС. Он частично внедряет требования Директивы № 2010/13/ЕС, в частности о достижении плюрализма в медиа, защите прав потребителей, надлежащем функционировании внутреннего рынка, доступе к информации о структуре собственности СМИ.

Новый закон значительно расширяет регулирование медиарынка Украины: впервые под регулирование подпадают интернет-ресурсы и видеосервисы. Также закон увеличивает полномочия Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания (Нацсовет) — теперь его мандат будет распространяться не только на телевидение и радио, но и на печатные и онлайн-СМИ. Нацсовет получил полномочия налагать санкции на медиа и в некоторых случаях блокировать анонимные ресурсы (когда на сайте нет контактов редакции) ещё до решения суда.

Также выработан алгоритм работы с медиа-нарушителями. Сначала им предписывают исправить нарушения, если нарушения накапливаются — СМИ штрафуют, а когда накапливаются штрафы (10 или более штрафов за значительные нарушения или два или более штрафов за грубые нарушения, которые не отменены на момент рассмотрения дела), у него могут забрать лицензию. Список незначительных, значимых и грубых нарушений прописан в законе.

Кроме этого, закон запрещает демонстрацию фильмов, выпущенных после 1 января 2014 года, содержащих популяризацию государственных и силовых органов государства-агрессора или СССР, а также оправдывающих оккупацию территории Украины.

Предметом критики стал риск высокой политизации Нацсовета (не исправленный в законе) — его членов избирают по квоте президента и Верховной Рады (по 50%), а профессиональное сообщество имеет возможности влияния на состав Нацсовета только на этапе представления кандидатур, но не на этапе их утверждения. Авторы закона объясняют сохранение нормы тем, что она закреплена в Конституции, которую запрещено менять во время военного положения.

Закон содержит ограниченный перечень причин для прекращения полномочий Нацсовета. Среди них увольнение по собственному желанию, состоянию здоровья, выход из гражданства Украины или наличие другого гражданства, нарушение требований, необходимых для назначения на должность (образование, гражданство, владение государственным языком, опыт работы в сфере от 5 лет), вступление в силу обвинительного приговора суда, неучастие в трех заседаниях Нацсовета подряд без уважительных причин, нарушение требований закона об олигархах в части представления декларации, смерть. Это, с одной стороны, способствует независимости Нацсовета от влияния назначивших их органов власти, с другой, усложняет увольнение недобросовестного члена Нацсовета.

Информация о проекте «Индекс реформ», перечень экспертов Индекса и база данных оцененных нормативных актов доступны по ссылке.

Комментарии экспертов

Галина Петренко, директор ОО «Детектор медиа»

«Законодательство, по которому работали украинские медиа, давно морально устарело. В частности, оно не учитывало существование ОТТ-платформ (видеокслуги через интернет) и в целом не принимало во внимание ту степень развития, которой достигли интернет-медиа в Украине. Поэтому закон “О медиа” однозначно актуален. Он впервые в истории Украины предоставляет интернет-медиа статус медиа. Причем делает это довольно сбалансированным образом. Например, для всех видов медиа он предлагает новую форму сосуществования участников рынка и регулятора — сорегулирование, когда некоторые важные правила работы предлагается разработать и внедрить совместными усилиями государства и медиа».

Игорь Раскладай, соавтор закона 2849-IX, заместитель директора, главный эксперт по медийному праву, Центр демократии и верховенства права

«Есть несколько предпосылок для принятия нового закона “О медиа”. Ещё в Соглашении об Ассоциации было требование обновить аудиовизуальное законодательство и синхронизировать его с директивой об аудиовизуальных медиауслугах (это должно было быть сделано до 1 сентября 2019 года). Также есть внутренние причины для изменений. Предыдущий закон о телевидении и радиовещании был очень устаревшим. В сущности, он регулировал только радио и телевидение. Все, что касается онлайна, в том числе телевидения в интернете, находилось в “диком” состоянии. Это создавало неравные условия для конкуренции, потому что онлайн-пресса и вещатели онлайн работали без каких-либо правил и предохранителей. А согласно опросам количество пользователей, потребляющих информацию онлайн, стремительно растет.

Закон о медиа — это отраслевой закон. Он прежде всего регулирует порядок деятельности и взаимодействия разных игроков рынка и регулятора. Большим вызовом в его внедрении является создание Электронного кабинета — электронной системы взаимодействия разных субъектов с регулятором и, соответственно, взаимодействия с реестром субъектов в сфере медиа, который должен быть доступен на сайте регулятора. Для неэфирного телевидения, радио, платформ общего доступа к видео (если таковые у нас появятся) регистрация обязательна, для онлайн-медиа (то есть онлайн-прессы) — добровольная. Печатные медиа в период вооруженной агрессии и несколько лет после нее должны регистрироваться обязательно, а затем перейдут на добровольную регистрацию. Нацсовет может регулировать и незарегистрированные медиа, преимущество регистрации в том, что для таких медиа предусмотрено большее количество предписаний, прежде чем начнутся применяться санкции в виде штрафов.

Важное новшество закона — введение сорегуляторных органов в каждой области медиа (аудиовизуальные, печатные, онлайн). В полномочия сорегуляторного органа будет входить в частности рассмотрение кейсов, связанных с потенциальными правонарушениями, которые могли допустить соответствующие субъекты. В рамках сорегулирования участники рынка должны разработать Кодексы поведения, которые будут определять требования к распространению информации, для которой законодательством предусмотрено регулирование содержания. Это экспериментальный механизм, который должен приучить рынок ко взаимодоверию и саморегуляции.

Что касается риска политизации Нацсовета. Нацсовет существует с 1994 года и у него были разные составы. Вопрос в том, что назначение членов Нацсовета описано в Конституции, а Конституцию нельзя изменить ни законом о медиа, ни во время военного положения. В этом законе удалось ввести процедуру назначения членов Нацсовета со стороны президента путем создания конкурсной комиссии, потому что в законе о телевидении и радиовещании ее не существовало вовсе. Комиссия должна проанализировать кандидатов и уже по рекомендации Комиссии президент должен назначать членов Нацсовета. Также в качестве предохранителя заложены достойные зарплаты. Очень многое зависит и от самих участников рынка и гражданского общества, которые должны реагировать на недобросовестных кандидатов, которые подаются, чтобы эти кандидаты валились на этапе конкурсного отбора».

Лина Кущ, первая секретарь Национального союза журналистов Украины

«Национальный союз журналистов Украины на протяжении шести лет поддерживал принятие закона, который бы имплементировал Директиву ЕС № 2018/1808 об аудиовизуальных медиауслугах. Однако Закон о медиа только на 10% состоит из норм евродирективы и на 90% из новаций украинских разработчиков. Поэтому первое, что нужно понимать о новом законе это то, что он выходит далеко за пределы требований ЕС.

С одной стороны, Украина нуждается в осовременивании медийного законодательства, которое во многом не соответствует новым реалиям. С другой это осовременивание должно укреплять свободу слова, а не сужать её. Принятый закон о медиа усиливает контроль государства в этой сфере и дает власти новые инструменты для такого влияния.

1. Национальный совет по вопросам телевидения и радиовещания отныне регулирует не только аудиовизуальные медиа, но и печатные, онлайн-медиа, онлайн-кинотеатры, провайдеров кабельного ТВ и т.п.; имеет полномочия направлять требования к социальным сетям и поисковым системам. Наш союз выступал за вывод печатных и онлайн-медиа из-под регулирования этим законом, поскольку такое регулирование выглядит чрезмерным и не соответствует общеевропейской практике.

2. Ко всем медиа и к тем, которые используют ограниченный частотный ресурс, и к печатным и онлайн-медиа применяются одинаковые санкции: предписание, штраф, запрещение издания или аннулирование лицензии. При этом предписание, например, выдается без проверки, без права редакции обосновать свою позицию. Санкции одинаково строги для всех, хотя аудитория телевидения и печатной газеты несопоставима. Для печатных изданий такие санкции являются совершенно новым средством контроля. Также новыми требованиями являются перерегистрация печатных изданий и предоставление информации о структуре собственности.

3. Главное предостережение политическая зависимость национального регулятора. Нацсовет состоит из 8 членов, из которых четырех назначает президент и четырех Верховная Рада. В составе национального регулятора нет представителей медиаиндустрии, журналистских организаций или гражданского общества. Этот орган, от которого теперь зависят все медиа, формируется и контролируется властью.

4. Сложный и большой по объему закон о медиа будет побуждать редакции воздерживаться от освещения острых тем, а журналистов быть более осторожными в высказываниях. Отстоять свою правоту редакциям, особенно локальным, не имеющим средств на дорогих юристов, будет сложно. Это побуждает журналистов искать другие площадки для выражения мнений, а владельцев медиа закрывать свои СМИ».

Закон о химической безопасности и управлении химпродукцией, +2 балла

Кабинет Министров инициировал принятие рамочного закона 2804-IX в области химической безопасности. Он вносит в правовое поле ключевые определения в этой сфере, внедряет риск-ориентированный подход в работе с химической продукцией, устанавливает полномочия регуляторов, а также частично учитывает требования европейского законодательства, в частности, базовых технических регламентов REACH (о регистрации химических веществ) и CLP (о маркировке и упаковке веществ и смесей). Планируется, что остальная часть требований будет учтена в подзаконных актах.

Принятие документа закладывает основу для создания в Украине единой базы опасных химических веществ и информирования населения об их свойствах. Для этого будут созданы Государственный реестр химических веществ и реестр классификации опасностей и элементов информации об опасности химической продукции.

Закон также отменяет необходимость лицензирования производства особо опасных химических веществ, вместо этого ограничивает производство веществ, составляющих неконтролируемый риск для здоровья человека и окружающей среды, путем лимитирования концентрации опасных веществ в готовых изделиях или запрещения использования определенных веществ в Украине.

Комментарий эксперта

Вероника Мовчан, Директор по научной работе Центра экономических исследований, Институт экономических исследований и политических консультаций

«Принятие закона об обеспечении химической безопасности и управлении химической продукцией является важным шагом в подготовке Украины к членству в ЕС.

Этот закон является одним из базовых в общей системе мер, призванных исключить возможность появления на рынке промышленной продукции, которая создает угрозы как для жизни и здоровья людей, так и окружающей среды. Закон вводит в украинское законодательство часть норм регламентов REACH (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals) и CLP (Classification, Labelling and Packaging of substances and mixtures), ряда других важных нормативных актов ЕС, а также международных конвенций.

Собственно химическая продукция в настоящее время не является частью Приложения III Соглашения об ассоциации, которое касается технических барьеров в торговле. Это означает, что в рамках Соглашения не предполагалось включение этой сферы в секторы, которые должны были стать частью “промышленного безвиза” (т.е. Соглашения об оценке соответствия и приемлемости промышленных товаров, АСАА). В то же время нормы, связанные с обеспечением химической безопасности, являются краеугольными для выполнения обязательств Соглашения, связанных с охраной окружающей среды.

Более того, статус кандидата означает, что Украина должна внедрить все законодательство ЕС, а значит, закон является безусловно евроинтеграционным и важным в рамках подготовки к членству. Более того, ожидается, что Приложение III к Соглашению, как и ряд других приложений, будут обновлены в ближайшее время, что открывает путь к получению “промышленного безвиза” для химической продукции ещё до получения членства в ЕС.

Для бизнеса новый закон будет означать дополнительные расходы, что является ещё одним вызовом для бизнеса, который и так работает в условиях войны. Вероятно, именно поэтому закон вступит в силу только в конце июня 2024 года, что дает возможность бизнесу подготовиться. В то же время экспортеры, которые уже давно работают с этими регламентами ЕС, выиграют, поскольку они не должны будут выполнять разные требования для размещения продукции на украинском и европейском рынках. Это также будет способствовать выходу на рынок ЕС новых бизнесов, для которых именно технические барьеры были ключевым сдерживающим экспорт фактором.

Для потребителей новый закон будет означать лучшее качество жизни, причем важны долгосрочные эффекты, потому что более безопасная окружающая среда это также более высокая продолжительность качественной жизни».

Закон об авторском праве и смежных правах, +1,5 балла

В Украине начинает действовать новая редакция закона «Об авторском праве и смежных правах», заменившая устаревший закон 1993 года.

Новый закон обновляет определения в этой сфере, добавляя к ним понятия фотографических произведений и сиротских произведений (правовладельцы которых не идентифицированы), расширяет перечень объектов авторского права (добавляя к ним музыкально-световые шоу, цирковые представления, ландшафтные образования, театральные постановки, художественную ковку и т.п.) и в целом регулирует механизмы охраны объектов авторского права и срок действия такого права.

Закон является важным шагом в гармонизации украинского законодательством с европейским в части обеспечения охраны авторских и смежных прав и имплементации некоторых Директив Европарламента (в частности 93/83/ЕС, 96/9/ЕС, 2001/29/ЕС, 2001/84/ЕС, 2006/115/ЕС, 2009/24/ЕС, 2012/28/ЕС, 2014/26/ЕС) и нескольких международных договоров.

Комментарии экспертов

Павел Баленко, юрист издательства Vivat

«Новый Закон “Об авторских и смежных правах” был нужен, как минимум потому, что старому Закону было уже почти 30 лет и, несмотря на принятые многочисленные изменения к нему, он уже давно не отвечал современным требованиям. В целом, как юрист, работающий с авторскими правами на литературные произведения, могу дать положительную оценку этому Закону и вот почему.

1. Закон вводит новые термины и обновляет значения старых с целью приведения в соответствие с современным содержанием, что в такие определения закладывается сейчас. Кроме того, новые термины и определения соответствуют международным стандартам, что важно, учитывая путь Украины к евроинтеграции.

2. Наконец, Закон отделяет письменные литературные произведения и литературные произведения в электронной (цифровой) или иной форме. Сегодня так называемые “электронные книги” очень актуальны как для читателей, потому что подкупают своим удобством, так и для авторов и издателей, потому что позволяют увеличить охват заинтересованных в чтении. Именно поэтому этот вопрос нуждался в отдельном урегулировании новым Законом.

3. В целом перечень объектов авторского права актуализирован и расширен.

4. Важно также приведение новым Законом в соответствие с современными требованиями перечня объектов, которые не охраняются авторским правом».

Илларион Томаров, юрист, «Василий Кисиль и Партнеры»

«До 2023 года в Украине действовал ЗУ “Об авторском праве и смежных правах”, принятый в 1993 г., и его последний существенный пересмотр был в 2001 г. Конечно, было много ожиданий, некоторые из них оправдались, но часть актуальных вопросов осталась.

К безусловно ожидаемым нововведениям относятся: (1) публичные лицензии; (2) условия легального фрейминга и (3) свобода панорамы.

Публичные лицензии. Сайты многих органов государственной власти Украины содержат условия известных публичных лицензий, но наконец пользователь контента, предоставляемого на условиях такой лицензии может чувствовать себя уверенно такая лицензия является действительной.

Фрейминг. Уже давно стало нормой при распространении видеоконтента не скачивать видео, а встраивать в сайт ссылку на первоисточник (например, ссылку на Ютуб). В судах ЕС шли споры о том, при каких условиях фрейминг не будет нарушением авторских прав, а когда будет. Теперь в новом законе появилась похожая норма, но предстоит ее проверка судебной практикой.

Свобода панорамы. Если человек сделал фото на улице, где в кадр попало здание или скульптура, нельзя было использовать это фото без разрешения владельца авторских прав на произведение архитектуры или скульптуры. Точнее, до 01.01.2023 нельзя, а теперь разрешение не нужно.

Относительно сомнительных нововведений закона: (1) неоригинальность фотографий; (2) определили особый режим охраны произведений, созданных компьютерной программой и (3) право на справедливое вознаграждение.

Появилось понятие “оригинальность произведения” (хотя целесообразность его появления сомнительна), а вместе с ним фраза, что закон не охраняет фотографии, не имеющие признаков оригинальности. Непонятно, должен ли автор любой фотографии доказывать наличие этих признаков, но нас точно ждет много судебных дел по охране фотографий.

Особый режим охраны произведений, созданных компьютерной программой. С одной стороны, это очень прогрессивная норма определить, какой объем прав и кому именно принадлежит относительно произведений, сгенерированных компьютерной программой. С другой стороны, их статус как неоригинальных (т.е. созданных без непосредственного участия человека) вызывает много вопросов, а на практике генерирует споры.

В попытке догнать законодательство ЕС появилось неотчуждаемое право на справедливое вознаграждение за отдельные способы использования произведений, исполнений и фонограмм. Однако оно вызывает гораздо больше споров о том, у кого оно возникло, как его собирать и действительно ли оно способно дойти до адресата (собственно автора или исполнителя музыкального произведения), а не осесть в кошельках посредников и привести к множеству судебных споров».

Закон, который осовременил регулирование недропользования, +1,5 балла

Закон 2805-IX является шагом в направлении дерегуляции недропользования в Украине и внедрения международных стандартов в этой сфере.

Он уменьшает пакет документов для получения спецразрешения, отменяет горный отвод (кроме предприятий, добывающих ископаемые подземным способом), согласование Государственной службой геологии и недр Украины проектов разработки месторождений полезных ископаемых, согласование местными властями предоставления недр в пользование для добычи подземных вод и разработки месторождений торфа. Отдельные спецразрешения на геологическое изучение и пользование недрами заменены на одно общее спецразрешение.

Установлено, что спецразрешение на пользование недрами может быть предоставлено только по результатам электронного аукциона, кроме четко определенного перечня исключений (например, когда человек хочет добывать ископаемые на собственном участке недр площадью до 25 га).

Важным новшеством является внедрение права владельца спецразрешения на его продажу, использование в качестве залога или внесения в уставный капитал предприятий, что должно позволить более эффективно использовать эти разрешения в экономической деятельности.

Закон также фиксирует, что пользователями украинских недр не могут быть жители стран-агрессоров или юрлица, которыми владеют граждане государств-агрессоров, или зарегистрированные в таких государствах.

Комментарий эксперта

Ольга Полунина, менеджер по устойчивому развитию DiXi Group, редактор НадраMonitor:

«Госгеонадра называет законопроект 4187 от 05.10.2020 “реформой недропользования”, а бизнес-сообщество оценивает позитивно. Но все ли так идеально?

Анализ от НадраMonitor показал следующие положительные нормы принятого закона:

— Кодекс Украины о недрах, Закон “О нефти и газе” дополнены статьями с перечнем оснований для выдачи и остановки спецразрешений на пользование недрами. Эти положения сейчас регулируются Порядком, утвержденным Кабмином. Перенос этих норм на законодательный уровень является долгожданным изменением в частности для потенциальных инвесторов, ведь поможет сделать законодательство о недрах более устойчивым к частым изменениям.

— Недропользователи получили возможность передавать права на спецразрешение, привлекать третьи стороны к выполнению работ, разрабатывать несколько полезных ископаемых на одном участке. Это позволит “запустить рынок” спецразрешений и будет способствовать преодолению явления так называемых “спящих лицензий”, когда по выданным спецразрешениям годами не осуществляется проектная деятельность, а передать их другому недропользователю нельзя.

— Отменены спецразрешения на геологическое изучение и введено “сквозное” спецразрешение. Это же касается разведки и добычи янтаря. Также отменено получение горного отвода во всех случаях, кроме разработки месторождений на шахтах и рудниках.

Теперь поговорим о том, что вызывает беспокойство.

В Кодекс Украины о недрах добавлено положение о том, что граждане Украины имеют право на получение части дохода государственного бюджета от рентной платы за пользование недрами для добычи полезных ископаемых. Пункт, вероятно, является частью будущих законодательных изменений, предусмотренных для реализации инициативы Президента Украины В.Зеленского об “экономическом паспорте украинца”, которая была презентована до полномасштабной войны. Идея заключалась в создании накопительной системы средств для граждан Украины, родившихся в 2019 году и позже, за счет ренты на добычу полезных ископаемых. Эксперты DiXi Group ранее анализировали концепцию “экономического паспорта украинца” и отмечали, что у инициативы нет ресурсного и экономического подкрепления. 

В процедуре получения спецразрешения на пользование недрами исключено согласование с органами местного самоуправления. Также отменяются полномочия местных советов по разрешению споров, связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых местного значения, торфа, пресных подземных вод. Несмотря на то, что такие согласования занимают определенное время, их отмена является отрицательным фактором. Такая вовлеченность помогала общинам влиять на решения по осуществлению деятельности по добыче на их территориях. Теперь у местных органов власти не остается таких инструментов, а это вызывает беспокойство.

В целом сектору не хватает системных реформ. Принятый Закон не решает проблем управления отраслью недропользования, на которые указали эксперты АГСЕ и геологические службы Канады и США еще в 2016 году разграничение регуляторных, научных и контрольных функций и другие системные проблемы. Также приостановлена работа над разработкой нового современного Кодекса о недрах, который позволил бы комплексно решить существующие вопросы, а не “причесывать” устаревшее регулирование».

График 3. События, которые определяли значение индекса, оценка события является суммой ее оценок по разным направлениям, поэтому она может превышать +5, или быть меньше -5

График 4. Значение отдельных компонентов Индекса реформ и количество событий

Таблица 1. Оценки событий и прогресса реформ по направлениям

Государственное управление +1,0
Закон о национальных меньшинствах +1,0
Аренда имущества государственных предприятий будет осуществляться через электронные аукционы +1,0
ВРУ изменила порядок отбора кандидатур на должность судьи КС +0,5
Государственные финансы 0,0
Монетарная система 0,0
Бизнес среда +3,0
Закон об авторском праве и смежных правах +1,5
Новый закон о медиа +2,0
Закон о взаимном признании квалифицированных электронных доверительных услуг и имплементации законодательства ЕС в сфере электронной идентификации +1,0
Закон, осовременивающий регулирование недропользования +1,5
Закон, регулирующий обращение с пестицидами и агрохимикатами +1,1
Закон, увеличивающий штрафы за нарушение авторского права +1,0
Закон о географических указаниях спиртных напитков +1,0
Закон о химической безопасности и управлении химпродукцией +2,0
Энергетика +0,5
ВРУ утвердила европейские правила сертификации оператора газохранилищ +0,5
Человеческий капитал +1,0
Закон об утверждении украинской национальной и гражданской идентичности +1,0

Индекс реформ «Вокс Украина» — это независимый рейтинг усилий правительства Украины по проведению экономических реформ. Индекс базируется на экспертных оценках изменений в регуляторной среде по шести направлениям: государственное управление, государственные финансы, монетарная система, бизнес-среда, энергетика, человеческий капитал.

Эта публикация подготовлена при финансовой поддержке Европейского Союза. Ее содержание является исключительной ответственностью Ксении Алеканкиной и не обязательно отражает взгляды Европейского Союза.

Авторы

Предостережение

Автор не является сотрудником, не консультирует, не владее�� акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.