Инвестиционные проекты, способствующие экономическому и социальному росту громад

Опыт децентрализации в Польше

Когда Украина стала на путь децентрализации после 2014 года, у нее было на что опереться. Соседние европейские государства, такие как Польша, провели реформы сразу после распада коммунистических режимов, благодаря чему значительно продвинулись вперед, оставив Украину ждать своего времени. 

В 1990-е годы децентрализация лежала в основе всех государствообразующих процессов тогдашнего польского правительства и рассматривалась как способ демократизации и модернизации посткоммунистического общества. Понятно, что и там без сложностей не обошлось — вначале способности новосозданных органов местного самоуправления не соответствовали возникающим вызовам. Со временем все изменилось — самоуправление в Польше стало достаточным. Однако на это ушло почти 30 лет. Об этом рассказывает Пиотр Зубер, старший преподаватель Варшавского университета, главный советник Министерства фондов и региональной политики Польши. 

Какие препятствия стояли перед гминами, поветами и воеводствами до 2000-х годов?

• Ограниченные административные возможности для выполнения инвестиционных проектов и предоставления общественных (коммунальных) услуг. 
• Отсутствие возможностей для решения более широких социально-экономических задач: развития человеческих ресурсов и поощрения экономического развития. 
• Ограниченные возможности сотрудничества с внешними партнерами (правительствами, НПО, научными учреждениями и частными компаниями). 
• Нехватка финансовых ресурсов. 
• Нехватка вспомогательных органов. 

На сегодняшний день в Польше политический вес крупных городов и региональных органов власти очень большой. «В настоящее время наше самоуправление является устоявшимся элементом нашей демократии. Наши крупнейшие единицы самоуправления (крупные регионы, воеводства, города) рассматриваются как конкуренты государства. И мы знаем, что их уровень влияния достаточно высок, как и уровень их экономической мощности», — отмечает польский эксперт. 

У общин в Польше есть возможность самостоятельно реализовать проекты для своего экономического роста. Более того, по словам Пиотра Зубера, самоуправление там воспринимается как агент воплощения государственной политики. Ведь многие бюджетные средства используются и распределяются именно самоуправлением. «Когда мы говорим об инвестициях, то доля инвестиций, обрабатываемая нашим самоуправлением, составляет почти 60% от общего государственного бюджета расходов», — говорит Зубер.

По мнению Пиотра Зубера, развитию польского самоуправления поспособствовали 4 ключевых фактора. 

• Заблаговременно принятое решение о децентрализации. 

В территориальной реформе видели путь модернизации страны в политическом (демократия) и социально-экономическом плане (больше игроков и учреждений, чувствующих ответственность за развитие и будущее людей).

• Юридическая независимость органа самоуправления (юридического лица). 

Органы местного самоуправления имеют юридические статусы, а соответственно — юридические возможности действовать. Это делает органы самоуправления хорошими и надежными партнерами для частного сектора и участников инвестиционного рынка. Общины ответственны и надежны, и именно поэтому являются интересными партнерами, которые могут оплатить свои долги в случае их возникновения В то же время местное самоуправление — хороший клиент для банковской системы.

• Создание системы вспомогательных органов на местном, региональном и национальном уровне. 

В Польше есть более 100 внешних институций и по меньшей мере 80 институций национального уровня, специализирующихся на разных секторах ответственности органов самоуправления. Они помогают развивать инновации, бизнес, разрешать социальные проблемы и удовлетворять базовые структурные потребности. 

• Перевод практической деятельности на европейские рельсы в разных формах.

По убеждению Пиотра Зубера, из-за того, что Польша имплементировала европейское законодательство, существенно снизился уровень коррупционных рисков, реализация проектов стала более прозрачной. 

Ключевые аспекты успешной подготовки и выполнения проектов на муниципальном уровне от Пиотра Зубера: 

• Прочная законодательная база самоуправления, гарантирующая ответственность и подотчетность муниципалитетов. 

«Опыт Польши и других стран доказывает, что чем раньше вы выйдете на путь децентрализации, тем стабильнее будет ситуация в самоуправлении и тем лучше будет для государства», — подчеркивает польский эксперт. 

• Финансовая децентрализация и другие средства.

В децентрализованной системе самоуправления может иметь собственные источники для финансовых поступлений.

• Система организационного обеспечения для развития административных возможностей. 

В систему могут входить программы поддержки, программы развития административных возможностей, программы повышения квалификации на локальном уровне, которые предоставляются или поддерживаются европейскими фондами, государственной властью или непосредственно районами.

• Доверие между партнерами — многоуровневая система управления (национальные, региональные, местные органы власти, НПО, частный сектор) 

«Очень важно, чтобы органы управления не боролись друг с другом, а чтобы они были партнерами, чтобы власти умели прислушиваться к местному самоуправлению, и они вместе выстраивали эффективную законодательную и юридическую систему», — отмечает Пиотр Зубер.

Ресурсы для громад Украины: роль Минрегиона

Сегодня Министерство развития общин и территорий Украины видит свою роль как действенного посредника в обеспечении финансирования общин. Игорь Корховой, заместитель министра, рассказывает, что власти пытаются совмещать интересы международных финансовых организаций, готовых предоставлять ресурсы, и органов местного самоуправления, нуждающихся в средствах на улучшение жизненных условий граждан на своих территориях, чтобы в результате был достигнут результат «win-win» для всех стейкхолдеров. 

Одним из крупнейших партнеров Минрегиона является Европейский инвестиционный банк, а одним из крупнейших проектов этого партнерства — программа по модернизации общественных зданий. По словам Игоря Корхового, в прошлом году подписано кредитное соглашение на 300 млн евро. С 2022 года начнется процесс отбора проектных заявок на финансирование соответствующих проектов на местах. «Запланирована реализация около 1000 домов, зданий (школы, детские сады, больницы, амбулатории), которые позволят улучшить, во-первых, инфраструктуру предоставления услуг, во-вторых, снизить потребление энергетических ресурсов, и, в-третьих, способствовать борьбе с так называемой энергетической бедностью», — отмечает Игорь Корховой. 

Европейский инвестиционный банк привлечен к моделированию ряда других программ и проектов Минрегиона. Один из них — крупный проект по уличному освещению стоимостью более 100 млн евро. Особенностью проекта является то, что он позволяет сразу видеть экономию ресурсов на местах, которую дает установка энергосберегающих технологий. 

Еще один из проектов Министерства — трансформация угольных регионов. «Есть около 25 общин в пяти регионах, подпадающих под так называемую классификацию монофункциональных городов — города, живущие за счет шахт. Мы надеемся, что в первом полугодии 2022 года большая программа по трансформации этих городов будет уже утверждена», — отмечает заместитель министра. 

Чиновник рассказывает также о сотрудничестве Минрегиона с немецким кредитным учреждением KFW. Для двух муниципалитетов — городов Житомир и Запорожье — подписано соглашение на 25 млн евро. В рамках этого соглашения планируется реализовать около 80 проектов по термомодернизации в общественных зданиях: школы, детские сады, больницы, образовательные учреждения. Это позволит городам значительно экономить ресурсы, снизив расходы на энергетические услуги. В будущем Минрегион совместно с KFW будет реализовывать проект для города Черновцы — модернизацию систем питьевого водоснабжения.

Проблема финансовой способности небольших громад

Как Пиотр Зубер, так и Игорь Корховой отмечают одну проблему — недостаточные финансовые способности небольших общин, муниципалитетов по сравнению с большими. 

«Большие муниципалитеты могут выступать самостоятельными партнерами, сотрудничать с банковской системой и международными организациями напрямую. Благодаря этому они решают свои социальные проблемы. Однако у нас (в Польше — авт.) до сих пор возникают проблемы с меньшими муниципалитетами, ведь им до сих пор не хватает финансовых ресурсов, у них нет надежных партнеров или участников большей системы», — делится Пиотр Зубер ситуацией в Польше. 

Для Украины такое положение дел понятно. Так же, как в Польше, у нас большие города с населением более 500 000 жителей, преимущественно уже имеют отдельные успешные кейсы работы с международными финансовыми организациями. В качестве примера Игорь Корховой приводит город Киев, который сотрудничает с Европейским банком реконструкции и развития и другими партнерами, например, в направлении модернизации Киевводоканала. В целом для крупных муниципалитетов вопрос работы с международными финансовыми организациями решен: у них есть и административная, и финансовая возможность воплощать проекты. 

Совсем другое дело — малые и средние города. «Здесь действительно есть над чем работать, — говорит Игорь Корховой. — Во-первых, мы должны разрабатывать проектные заявки для таких муниципалитетов. Во-вторых, моделировать, как определенный проект повлияет на общину. И в-третьих, планировать, как муниципалитет будет возвращать кредитные ресурсы, получаемые на реализацию проектов. Необходимо иметь достаточные финансовые возможности и профессиональных людей, проектные команды на местах. Поэтому мы сейчас разрабатываем отдельную программу поддержки для небольших муниципалитетов». 

В то время как крупные города Украины научились привлекать инвестиции для реализации социальных проектов для своих общин, города поменьше еще нуждаются в готовых финансовых инструментах и ​​программах поддержки в процессе сотрудничества с партнерами. Эти инструменты и поддержку им может предложить правительство. Сами общины могут начать с определения приоритетных направлений, нуждающихся в модернизации, и перенятия успешного опыта подобных по масштабам муниципалитетов в Украине и за рубежом.

«Вокс Украина» благодарит стажера проекта VoxCheck Катерину Нестеренко за помощь в подготовке статьи.