За кулисами Соглашения «Артемида»: анализ политических и правовых аспектов

Месяц назад, 13 октября 2020 года, в рамках 71-й сессии Международного Астронавтического Конгресса (ІАС 2020: CyberSpace Edition) были проложены первые политические мосты между государствами, чьи амбиции достигают глубокого космоса. 8 государств подписали международное Соглашение, которое определяет принципы взаимодействия подписантов в исследовании и использовании в мирных целях Луны, Марса, комет и астероидов. Российская Федерация и Китай воздержались от подписания. Однако мало кто задумывается, какие юридические и политические факты пронизывают как само Соглашение, так и сопутствующие обстоятельства его подписания.

Предыстория и структура

Соглашение названо в честь одноименной программы США по освоению Луны и призвано в первую очередь формализовать принципы исследовательской и хозяйственной деятельности государств в космическом пространстве, где главным ориентиром является начало деятельности именно в глубоком космосе. Соглашение определяет 10 принципов космической деятельности: деятельность в мирных целях, прозрачность, интероперабельность (функциональное взаимодействие), помощь при возникновении чрезвычайных ситуаций, регистрация космических аппаратов, публикация научных данных, сохранение космического наследия, добыча космических ресурсов, предотвращение конфликтов и противодействие образованию космического мусора.

По своей структуре Соглашение двустороннее, а по сути — это соглашение присоединения. Как декларируют инициаторы Соглашения, в частности уже почти бывший глава НАСА Джим Брайденстайн (подал в отставку после победы Джо Байдена в президентских выборах в США), НАСА приняло решение о внедрении Соглашения «Артемида» именно в виде двустороннего соглашения (или, точнее, серии двусторонних договоренностей), поскольку это позволяет двигаться к его реализации быстрее, чем если бы НАСА стремилось к заключению многостороннего соглашения под эгидой ООН.

На самом же деле такой подход позволит США уже сейчас, до начала реализации Программы «Артемида», самостоятельно решать, сотрудничество с какими из государств будет наиболее продуктивным. В том числе на основании того, созвучны ли подписантам принципы, обусловленные Соглашением. Ожидается, что следующей к Соглашению присоединится Бразилия, которая уже получила официальное приглашение Белого Дома.

В п.2 Раздела 13 «Заключительные положения» указано, что Правительство США будет хранить оригинальный текст подписанных Соглашений и передавать Генеральному секретарю ООН копию, которая не подлежит регистрации в соответствии со статьей 102 Устава ООН. Такое положение означает, что Соглашение не будет зарегистрировано в соответствии с пунктом 1 ст.102 Устава ООН. Поэтому ни одна из сторон Соглашения не сможет ссылаться на него ни в одном из органов ООН. Таким образом, США не возлагает на ООН функции депозитария Соглашения. Это принципиально отличает Соглашение «Артемида» от четырех основных международно-правовых актов, на которые ориентируются в своей деятельности космические державы мира. Это Договор о космосе, Соглашение о спасании космонавтов, возвращении космонавтов и возвращении объектов, запущенных в космическое пространство (1968), Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами (1972), Конвенция о регистрации объектов, запускаемых в космическое пространство (1975). Депозитарием всех четырех документов является ООН. Однако в ситуации с Соглашением «Артемида» именно США как депозитарий будет сохранять оригинальные тексты соглашений, проверять, в порядке ли все подписи, документы, сообщения, касающиеся Соглашения, а также будет информировать государства, которые имеют право в дальнейшем стать участниками Соглашения.

Политический характер и логическая последовательность запланированных шагов

Как отмечает Джим Брайденстайн, Соглашение призвано обеспечить практическую функциональность положений Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (1967 года). Это подтверждает и преамбула Соглашения, в которой указывается, что оно основывается на желании имплементировать положения Договора о космосе и других соответствующих международных документов. Тем самым Соглашение может установить политическую согласованность взаимовыгодных практик будущего исследования и использование космического пространства с акцентом на мероприятия, проводимые в поддержку Программы «Артемида».

Соглашение «Артемида» не содержит ссылку на Соглашение о деятельности государств на Луне и других небесных телах (1984). Однако этот факт не должен вызывать удивления, поскольку США его не подписывали. Однако 6 апреля 2020 года Дональд Трамп подписал Приказ о поддержке коммерческой добычи ресурсов на Луне и других небесных телах. Этим он подчеркнул, что США отказываются считать ресурсы Луны и других небесных тел достоянием человечества (что собственно и декларировало Соглашение о Луне) и стремятся к распространению такого подхода в других государствах.

Несмотря на отсылку в тексте Соглашения на Договор о космосе, по структуре и содержанию соглашение является протоколом о намерениях (или меморандумом). Об этом в частности свидетельствует отсутствие существенных условий договора: распределения обязанностей сторон, конкретного предмета договора, срока действия договора, порядка приема-передачи или распределения результатов работ, финансовых обязательств сторон, права интеллектуальной собственности на объекты, изготовленные в течение срока действия договора, ответственности сторон и порядка разрешения споров и других условий.

О сугубо политическом характере Соглашения свидетельствуют и лингвистические маркеры, которыми определяется вектор будущей деятельности подписантов, не обуславливая их обязательств: «подписанты стремятся», «подписанты планируют», «подписанты намерены», «подписанты отмечают», «потенциальные направления будущего сотрудничества», «будущие исследования и использование космического пространства». Кроме того, в Разделе 1 «Цель и сферы применения» указывается, что цель Соглашения заключается именно в формировании общего видения совершенствования управления гражданскими исследованиями и использовании космического пространства с целью продвижения Программы «Артемида». Раздел 2 «Внедрение» буквально отмечает, что дальнейшее сотрудничество по исследованию и использованию космического пространства может осуществляться на основании соответствующих инструментов, таких как Меморандумы о взаимопонимании, осуществление договоренностей в соответствии с существующими межправительственными соглашениями, договоренности между агентствами и другие документы.

Добыча космических ресурсов: предпосылки и тревожные последствия

Разделом 11 «Предотвращение конфликтов» определяется понятие «зон безопасности» вокруг участков, где ведется деятельность, которая может потенциально привести к вредному вмешательству в другие виды деятельности. Эти зоны будут создаваться, изменяться, развиваться или прекращаться в зависимости от статуса конкретной деятельности. Первой же реакцией международного сообщества стал вопрос, не превратятся ли зоны безопасности в попытки установления национального суверенитета на небесных телах или их оккупации, что запрещено ст. 2 Договора о космосе. Однако ответ на этот вопрос зависит от масштабов деятельности, которую будет разворачивать тот или иной субъект космической деятельности на небесном теле.

Формально разработчики Соглашения ответили на этот вопрос, указав в п. 11 Раздела 11 на обязательство подписантов уважать принцип свободного доступа ко всем областям небесных тел и все остальные положения Договора о космосе при использовании ими зон безопасности. Однако в п. 4 указано, что в своей деятельности подписанты обязуются  воздерживаться от любых умышленных действий, которые могут создать вредное вмешательство в использование космического пространства друг друга.

В зависимости от трактовки указанных пунктов, на практике ситуация может выглядеть следующим образом. Когда Субъект 1 устанавливает соответствующую зону безопасности на участке небесного тела, то свободный доступ Субъекта 2 к этому участку, который как бы реализует свое право в соответствии с п. 11, может расцениваться Субъектом 1 как вредное вмешательство в использование им космического пространства. В то же время Субъект 1 на практике может заниматься космической деятельностью на одном и том же участке небесного тела на протяжении достаточно длительного времени, строя необходимую инфраструктуру для жизни и работы его персонала. Таким образом, если в течение этого периода законодательство на Земле изменится, а Договор о космосе в тех или иных обстоятельствах утратит силу или в него будут внесены соответствующие изменения, Субъект 1 может приобрести право собственности на расположенные там сооружения и здания, не приобретая при этом права собственности на землю под ними, как это в частности определяется институтом суперфиция в Римском праве.

Концепция «зон безопасности» уже обсуждалась в 2016 году Гаагской рабочей группой по управлению космическими ресурсами. В результате в 2019 году были наработаны и согласованы Составляющие элементы разработки международных рамок деятельности в области космических ресурсов (Building Blocks for the Development of an International Framework on Space Resource Activities). Они не допускают двойного трактования самого понятия «зон безопасности» и обязательств по деятельности в них, устанавливают требования к мерам безопасности в таких зонах (блок 11.3) и проведению надлежащих международных консультаций об их установлении (блок 11.4).

Раздел 10 «Космические ресурсы» декларирует, что добыча и использование космических ресурсов с поверхности или недр Луны, Марса, комет или астероидов должна выполняться образом, соответствующим положениям Договора о космосе, а добыча космических ресурсов не является национальным присвоением в соответствии со статьей 2 Договора о космосе.

Ни соглашение «Артемида», ни Договор о космосе не содержат прямых запретов на установление права собственности именно на космические ресурсы. Это означает, что всеобщее признание всеми подписантами законности эксплуатации и последующего признания права собственности на космические ресурсы является своеобразной юридической предпосылкой участия в Программе «Артемида». Заслуживает внимания тот факт, что три государства-подписанта Соглашения заранее урегулировали вопрос коммерческой добычи полезных ископаемых на небесных телах. Это США (Закон о конкуренции в сфере коммерческих космических запусков, 2015), Люксембург (Закон о космических ресурсах, 2017) и ОАЭ (Федеральный закон №12, 2019). 

Однако Австралия пока что — единственное государство-подписант соглашения «Артемида», которое также является подписантом Соглашения о деятельности государств на Луне и других небесных телах (1979). Ст. 11 этого соглашения устанавливает, что Луна и ее природные ресурсы являются общим наследием человечества, а недра Луны, участки ее поверхности или недр или природные ресурсы там, где они находятся, не могут быть собственностью какого-либо государства, международной межправительственной или неправительственной организации, национальной организации или неправительственного учреждения или любого физического лица.

Новая эра государственно-частного партнерства в космосе

Соглашение не создает препятствий для привлечения государствами-подписантами частных субъектов к выполнению условий дальнейших договоров. С одной стороны, Соглашение не содержит прямых запретов на привлечение, а с другой — именно США является флагманом ведения космической деятельности на национальном уровне на основе государственно-частного партнерства (ГЧП). Поэтому открыв для подписания Соглашение «Артемида», США пытаются показать своим контрагентам актуальность и экономическую оправданность ГЧП.

США уже привлекли к Программе «Артемида» ряд частных компаний, таких как Blue Origin, Dynetics, Lockheed Martin и SpaceX. Единственное ограничение, прописанное в Соглашении, а именно в Разделе 8 «Публикация научных данных», обуславливает, что обязательства по открытому обмену научными данными не распространяются на деятельность частного сектора, если такие операции не проводятся от имени стороны-подписанта Соглашения.

«Волчья поправка»

Китай воздержался от подписания Соглашения «Артемида». Однако даже в случае готовности с его стороны это решение имело бы весомые политические преграды. С 2011 года НАСА запрещено сотрудничать с китайским правительством или другими организациями, связанными с Китаем (так называемая «Волчья поправка» — термин преимущественно используется Китаем). В случаях, когда сотрудничество является стратегически необходимым, НАСА обязано получить одобрение Конгресса о конкретном взаимодействии и при условии обмена данными исследования с исследовательскими учреждениями всего мира. Законодательный запрет на использование НАСА выделенных средств для двустороннего сотрудничества с Китаем не распространяется на деятельность, которую НАСА сертифицировало в Конгрессе, которая не создает риска передачи технологий, данных или другой информации, связанной с национальной безопасностью или передача которой может иметь последствия для экономической безопасности США, и которая не предусматривает установления контакта с должностными лицами, которых США определили как непосредственно причастных к нарушениям прав человека.

Украина: выражение согласия и актуальность присоединения

Основным преимуществом Соглашения «Артемида» является распространение за пределы США уже успешного на ее территории сценария государственно-частного партнерства в космической деятельности, содействие коммерциализации такой деятельности путем привлечения международных партнеров и частных субъектов, способных гармонично вписаться в общую систему программы на всех ее этапах с технической точки зрения. Соглашение «Артемида» не лишено и не могло бы быть лишено определенной претензии США на мировое лидерство в исследовании глубокого космоса. Однако именно США принадлежит и заслуга в выстраивании новых дипломатических мостов между государствами, которые занимаются космической деятельностью лишь с недавнего времени, а также теми государствами, которые ранее не имели прецедентов взаимодействия между собой в космическом секторе.

Для Украины подписание Соглашения «Артемида» приобретает новую актуальность еще и по той причине, что этот шаг станет предпосылкой для дальнейшего заключения Рамочного соглашения между Кабинетом Министров Украины и Правительством США о сотрудничестве в исследовании и использовании космического пространства в мирных целях (Рамочное соглашение от 31 марта 2008 года утратило силу 22 января 2019 года).

Сейчас возникает и другой правовой вопрос о том, каким именно образом Украина выразит свое согласие на обязательность для нее Соглашения. В соответствии с п. 1 ст. 9 Конституции Украины, частью национального законодательства Украины являются те международные договоры, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины. В то же время, п. 2 ст. 9 Закона Украины «О международных договорах Украины» предусмотрено, что ратификации подлежат в частности политические договоры (например, о сотрудничестве). В этом контексте стоит напомнить: Разделом 1 самого Соглашения декларируется, что присоединение к Соглашению представляет собой политическую приверженность к описанным в нем принципам, а Раздел 13 не содержит прямых указаний на то, каким именно образом государства могут выразить согласие с обязательностью для них Соглашения, кроме собственно указания на механизм присоединения в виде представления подписи в дополнение к тексту Соглашения Правительства США.

Следовательно, то, каким образом Украина будет предоставлять согласие на обязательность для нее Соглашения «Артемида», будет зависеть от следующих факторов: 

1. о каком именно пути договорятся государства (ст. 8 Закона Украины «О международных договорах Украины»); 
2. будет ли подлежать Соглашение ратификации в зависимости от уровня подписанта с украинской стороны (межведомственное соглашение; соглашение от имени правительства Украины; соглашение в виде Указа Президента Украины — в соответствии со ст. 12-13 Закона Украины «О международных договорах»).

По состоянию на 13 ноября 2020 года окончательный правовой вывод сделать невозможно, поскольку в официальных источниках (ни на сайте ГКАУ, ни на сайте НАСА) не содержится полный текст Соглашения, подписанного украинской стороной.

Выводы

Для Украины присоединение к Соглашению «Артемида» — это значительный шаг, который дает ей возможность продемонстрировать в полной мере весь накопленный технический потенциал. В частности предложить для реализации Программы «Артемида» собственный концепт промышленно-исследовательской базы на Луне, разработанный Конструкторским бюро «Южное», а также другие образцы космической техники.

Однако решающее значение для сотрудничества между Украиной и США в программе по освоению глубокого космоса будут иметь дальнейшие договоры, которые будут заключаться между двумя сторонами и четко обуславливать их права и обязанности в рамках такого сотрудничества. К подготовке и экспертизе подобных международных договоров необходимо будет привлечь специалистов по хозяйственному праву, международному частному праву, международному космическому праву и многим другим правовым практикам для предотвращения потенциальных рисков и несогласованностей.

Что же касается роли именно Соглашения «Артемида» в налаживании взаимоотношений между двумя космическими державами, то его основная цель — подтвердить готовность контрагентов к совместной деятельности на основе изложенных в Соглашении принципов, что «откроет двери» для ведения дальнейших переговоров и заключения последующих, уже более конкретных, сделок. В этом и заключается политический характер Соглашения, которое на данный момент не создает для сторон юридических обязательств.