«Зеленые» публичные закупки для «зеленого» будущего Украины

Что такое «зеленые» публичные закупки?

Публичные закупки — это приобретение товаров, работ и услуг государством для выполнения возложенных на него функций. Чтобы повысить эффективность закупок, заказчик пытается приобрести товар наивысшего качества по наименьшей цене с целью экономии государственных средств. 

Однако из-за изменений климата все больше стран рассматривают закупки как средство не только достичь функциональную цель закупки, но и способствовать достижению цели по охране окружающей среды, которая выражается в понятии «зеленых» публичных закупок. Европейская комиссия определяет «зеленые» закупки как процесс, во время которого заказчики закупают товары, работы и услуги с ограниченным воздействием на окружающую среду на протяжении всего жизненного цикла по сравнению с товарами, работами и услугами одинакового функционального назначения. 

Объемы публичных закупок в ЕС составляют примерно 14% ВВП (2 триллиона евро ежегодно). В Украине этот показатель составляет около 13% ВВП. Итак, публичные закупки могут играть важную роль в достижении экологических целей.

До сих пор в научной литературе ведутся активные дискуссии о целесообразности реализации целей по охране окружающей среды именно посредством публичных закупок. Некоторые исследователи считают, что реализация дополнительных целей в закупках создает торговые барьеры и уменьшает стимулы для бизнеса участвовать в закупках, негативно влияет на эффективность системы закупок, в том числе и в контексте расходов, если экологически чистые товары стоят дороже. Впрочем, существует значительный массив исследований, доказывающих обратное, в том числе в аспекте экономии государственных средств, когда в долгосрочной перспективе меньшие расходы в течение пользования «зелеными» товарами могут компенсировать их более высокую закупочную цену. Положительные аспекты «зеленых» закупок подчеркивает и исследование Проекта ЕС «Гармонизация системы государственных закупок в Украине со стандартами ЕС».

«Зеленые» публичные закупки в ЕС

ЕС, исходя из ценностно-ориентированного подхода к внутреннему рынку, в 2014 г. осуществил реформу публичных закупок, приняв новые Директивы 2014/24/ЕС и 2014/25/ЕС, в основу которых была положена идея достижения целей стратегии Европа-2020. Европейская комиссия постепенно изменила свой подход к публичным закупкам (ранее основная цель регулирования закупок в рамках ЕС заключалась только в обеспечении открытия рынков для торговли) и активно разрабатывает руководства для заказчиков по использованию экологических требований и критериев в закупках. И все больше делает упор именно на стратегическое использование публичных закупок. 

Кроме того, ЕС рассматривает «зеленые» публичные закупки и как неотъемлемую часть конкурентной политики и честной конкуренции. С целью защиты внутреннего рынка от недобросовестных поставщиков из третьих стран, с которыми нет международных соглашений и обязательств в сфере закупок, ЕС предоставляет заказчикам рекомендации по усилению таких закупок. Европейская комиссия отмечает, что участники из таких стран не всегда соответствуют и придерживаются таких же высоких стандартов, как поставщики из ЕС. И отмечает, что именно стратегическое использование публичных закупок может способствовать не только более ответственному использованию государственных средств, но и честной конкуренции — обеспечивая соблюдение одинаковых стандартов. В исследованиях в сфере международной торговли встречается такое понятие как «гавани для загрязнения» (pollution haven), когда предприятия переносят свое производство в страны с более низкими экологическими стандартами и таким образом снижают свои расходы и получают несправедливое конкурентное преимущество. ЕС будет ограничивать участие товаров, произведенных в таких «гаванях» в закупках. 

Сейчас в ЕС публичные закупки рассматриваются как неотъемлемая часть нового Зеленого курса ЕС (Green Deal), согласно которому к 2050 г. Европа должна стать климатически нейтральной.

Редакция Закона Украины «О публичных закупках» от 19.04.2020 г. – новые возможности для развития «зеленых» закупок

19 апреля 2020 г. вступила в действие новая редакция Закона Украины «О публичных закупках». Правовая основа отношений в сфере публичных закупок претерпела значительные изменения, что преимущественно обусловлено выполнением Украиной своих обязательств по Соглашению об ассоциации.

Новая редакция закона предоставляет значительные возможности для развития «зеленых» публичных закупок. Например, среди критериев оценки тендерных предложений введена стоимость жизненного цикла предмета закупки. Это означает, что заказчик, определяя стоимость предмета закупки, вправе учитывать не только начальную цену товара, но и расходы на протяжении его использования, в том числе связанные с воздействием на окружающую среду.

Кроме того, упрощен порядок применения заказчиками неценовых критериев оценки предложений из-за отказа от подхода, когда такие критерии могли применяться только в случае «сложного или специализированного характера» закупки. Ранее заказчики из-за отсутствия в Законе понятия «сложный и специализированный характер закупки» должны были обосновывать сложность закупки. Доходило до того, что суды не признавали работы по строительству подводного газопровода высокого давления к населенному пункту предметом закупки, который имеет сложный или специализированный характер. 

Сейчас таких ограничений нет, и Закон четко предусматривает право заказчика применять вместе с ценой такой критерий оценки предложения, как принятие мер по охране окружающей среды. Кроме того, важным изменением является предоставление возможности заказчику устанавливать в технических спецификациях требования к технологическим процессам и технологии производства на любых этапах жизненного цикла работ, товара или услуги. Как правило, «зеленые» требования выполняются именно на этапе производства товара — например, с использованием определенных экологически чистых материалов или экологически чистым способом.

«Зеленые» публичные закупки: обязанность или право заказчика?

Сейчас как в ЕС, так и в Украине, осуществление «зеленых» закупок является правом, а не обязанностью, заказчиков. Однако в ЕС это постепенно меняется. Европейская комиссия длительное время пыталась отстаивать роль закупок в развитии внутреннего рынка. Она работала над устранением барьеров в торговле и утверждением принципа недискриминации путем установления правил «как покупать». Однако с развитием практики Суда ЕС, который не поддержал такую ​​позицию Комиссии в ряде важных решений, а также развитием более ценностно ориентированного подхода к рынку ЕС, начало постепенно расти количество требований о том, «что покупать».

Это, например, установление уровня энергоэффективности офисного оборудования, уровня выбросов СО2 для транспортных средств. Еще в 2008 г. Европейская комиссия на уровне ЕС устанавливала цель — к 2010 году 50% всех закупок должны быть «зелеными». С 2008 г. Европейская комиссия проводит работу по разработке общих «зеленых» критериев в определенных секторах экономики, с целью не только устранить препятствия в торговле, но и уменьшить административное бремя для заказчиков. 

Многие страны-члены ЕС разработали национальные планы по «озеленению» своих закупок. Впрочем, их характер был преимущественно рекомендательный.

На рынках стран-членов ЕС самая низкая цена не всегда играет определяющую роль в победе в закупке. В соответствии со ст. 69 Директивы ЕС 2014/24 о публичных закупках, заказчик обязан отклонить предложение, если окажется, что цена низкая вследствие несоблюдения участником обязательств в сфере охраны окружающей среды в соответствии с национальным или международным законодательством (например, с Венской конвенцией об охране озонового слоя). 

В Украине обязанность в сфере «зеленых» публичных закупок существовала и до принятия новой редакции Закона «О публичных закупках». В частности, характеристики предмета закупки должны были предусматривать меры по защите окружающей среды. Однако на практике реализация этих требований была формальной. Участники закупок предоставляли справки, что они обязуются применять меры по защите окружающей среды или соблюдать требования действующего законодательства в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. 

Согласно новой редакции Закона о публичных закупках в Украине сохраняется преимущественная свобода заказчика в вопросе «что покупать». Однако с приближением законодательства Украины к требованиям ЕС «зеленая» составляющая закупок будет усиливаться. Ярким примером этого является проект Закона Украины об энергетической эффективности, где публичным закупкам отведена важная роль, что соответствует требованиям Директивы 2012/27/ЕС. 

Новая индустриальная стратегия для Европы отмечает, что заказчики должны подавать пример путем выбора именно экологически чистых товаров, работ и услуг: «благодаря “зеленым” публичным закупкам заказчики могут помочь переходу к более устойчивому потреблению и производству. Европейская комиссия будет продолжать разрабатывать законодательство в этой сфере». 

Публичные закупки все больше рассматриваются в контексте стратегического использования. С новым Зеленым курсом ЕС (Green deal) Европейская комиссия планирует предложить минимальные обязательные критерии или цели публичных закупок для отдельных отраслей или конкретных продуктов, а также закупок, финансируемых за счет фондов ЕС. Европейская комиссия отмечает, что «заказчиков по всей Европе будут поощрять включать “зеленые” критерии и использовать маркировку в своих закупках». Поскольку Украина определила присоединение к Европейскому зеленому курсу своим приоритетом, такие тенденции будут непосредственно влиять на развитие системы публичных закупок в Украине.

Проблемы на пути к развитию «зеленых» публичных закупок в Украине

Основная проблема и препятствие на пути к развитию «зеленых» публичных закупок заключается в подходе к таким закупкам в Украине. Сегодня у нас достаточно узкое понимание эффективности закупок — как экономного использования государственных средств. Такой узкий подход существенно отличается от подхода ЕС, который четко определяет публичные закупки как потенциальное средство для достижения целей по различным направлениям политики ЕС, например, Плану действий по развитию циркулярной экономики, Стратегии биоразнообразия ЕС до 2030 г. и т.д. 

Развитие «зеленых» закупок в изоляции от национальных стратегических целей устойчивого развития и программных документов экономического и социального развития Украины может привести к лишь формальному «переносу» положений Директив ЕС в сфере закупок в национальное законодательство, а следовательно — недейственности прогрессивных правовых средств, уже внедренных в Законе Украины «О публичных закупках» и предоставляющих возможность реализации целей по охране окружающей среды.

Так, несмотря на то, что заказчики работают по новой прогрессивной редакции Закона уже более года, согласно последнему исследованию Transparency International Украина, практика использования неценовых критериев у нас пока не развита, а об экологические критериях не идет и речи. Кроме того, приоритезация критерия наиболее низкой цены в условиях жесткой конкуренции может побудить участников закупок к экономии на соблюдении экологических стандартов ради уменьшения своих расходов. Это подрывает достижение целей устойчивого развития.

Рекомендации для Украины

В контексте глобализационных процессов необходимо изменить узкий подход к закупкам как к средству экономного использования государственных средств на более стратегический. И развивать понимание, что закупки могут играть важную роль в реализации разных целей государственной политики (экологической, социальной и т.д.). Необходимо определять закупки как инструмент для достижения целей, определенных в программных документах экономического и социального развития Украины.

Мы предлагаем установить минимальные доли закупок заказчиков, которые должны быть «зелеными», и разработать рекомендательные планы повышения этих долей, что будет способствовать постепенной смене подходов заказчиков, привыкших работать в парадигме закупок как средства максимальной экономии средств. Кроме того, с целью дальнейшего усиления «зеленых» требований в закупках целесообразно рассмотреть выделение групп товаров, работ и услуг, а также отдельных отраслей (например, горно-обогатительной), которые имеют наибольшее экологическое влияние и где «зеленые» закупки могут значительно повлиять на защиту окружающей среды.

Важную роль в процессе развития «зеленых» публичных закупок в Украине следует отвести актам мягкого права, в частности рекомендациям и разъяснениям для заказчиков, разработке типовых спецификаций и рекомендательных условий договора, а также обобщению передовых практик осуществления «зеленых» закупок.

Предлагаем также рассматривать постепенный отход от приоритизации именно наименьшей цены как критерия оценки тендерных предложений, кроме случаев приобретения стандартизированных товаров. Первым шагом может выступать уменьшение удельного веса ценового критерия, который сейчас составляет 70%, в пользу качественных критериев, к которым следует отнести и защиту окружающей среды. Подчеркнем, что речь идет именно о наиболее низкой цене, а не стоимости жизненного цикла, который также является ценовым критерием оценки предложения.

Заказчики могут уже сейчас давать сигнал бизнесу о тенденциях, которые складываются на международных рынках. Таким образом субъекты хозяйствования смогут планировать организацию своих производственных процессов с учетом таких тенденций, чтобы не потерять рынки сбыта и не выпасть из мирового контекста. Движение ЕС к «зеленым» закупкам необратимо. Поэтому чем раньше Украина начнет процесс подготовки заказчиков и участников к этому, тем легче будет внедрять такие закупки в Украине.