Земельные дискуссии наконец переходят из плоскости «Нужен ли рынок земли?» К вопросу «Как это сделать?». Особого внимания при этом требует вопрос защиты прав самой слабой стороны процесса — нынешних владельцев паёв. Есть риск, что после введения рынка земли применение вновь принятого законодательства будет затруднено отсутствием практики его применения, а значит и причиной длительного рассмотрения и непредсказуемости его применения. Чтобы избежать таких проблем, следует установить правовые механизмы и институты, задачей которых должно стать предупреждение проблемы и оказание помощи владельцам паёв — в частности, в наиболее резонансных делах. Такую функцию может взять на себя Земельный омбудсмен.
Кто защищает права собственников земли сейчас
Проблема защиты прав владельцев и пользователей земельных участков (всех видов использования и форм собственности) касается 25,2 млн. человек, среди которых 6,9 млн. — владельцы земельных долей (паев) [1].
Сегодня законодательство предусматривает ряд механизмов защиты прав граждан в земельной сфере. Это: (1) система правоохранительных органов (в частности, полиция и прокуратура), (2) суды (3) органы местного самоуправления (4) центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере земельных отношений (Госгеокадастр) и другие государственные органы, в частности те, задачей которых является борьба с рейдерством (5) Уполномоченный Верховной Рады по правам человека (омбудсмен), а также (6) Совет бизнес-омбудсмена, выполняющего сходные функции в сфере бизнеса.
Каждый из названных органов имеет свою специфику и круг вопросов, которые находятся только в их компетенции. Скажем, исключительно судами решаются земельные споры по поводу владения, пользования и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности граждан и юридических лиц, а также споры по разграничению территорий сел, поселков, городов, районов и областей. Однако общим является то, что основная функция практически всех названных механизмов заключается в рассмотрении конкретных дел и обращений, но не направлена на устранение причин нарушений прав человека в сфере земельных отношений. Единственная институция из приведенного перечня, в функции которой входит также и обобщать типичные случаи и вносить предложения (законодательные, организационные и др.), как преодолеть причины таких ситуаций, — омбудсмен.
Важным фактором в сегодняшней ситуации является то, что показатель недоверия к органам государственной власти, как свидетельствуют социологические опросы по состоянию на конец 2015 года, составляет 65-74% (сумма ответов «скорее не доверяю» и «полностью не доверяю») [2]. Хотя причины такого недоверия (если вынести за скобки коррупцию) — разные.
Так, доверию к судам и правоохранительной системы не способствует, в частности, то, что в случае коллизий и противоречий наша правовая традиция в основном исходит из формалистического подхода, то есть из по сути буквального толкования законодательства, что приводит к неправильному по содержанию разрешению спора и фактическому нарушению прав граждан. Европейская правовая традиция, как и законодательство большинства экономически развитых стран, исходит из того, что высшей ценностью является человек и гражданин, его права, свободы и интересы. Поэтому, развитые правовые системы при толковании коллизий и противоречий (которых достаточно даже в них) выходят из духа закона. Иными словами, в основу правоприменения ставят цель соблюдения прав человека и гражданина — в противовес узко формалистическому толкованию законодательства.
Проблемой судебной системы является и то, что в земельной сфере по одним и тем же вопросам могут выноситься противоположные решения, а дела рассматриваются с нарушением разумных сроков, что ведет к финансовым убыткам. Среди причин, в частности — отсутствие специализации судей, из-за чего, в условиях сложного и противоречивого земельного законодательства, не формируется единая предсказуемая правоприменительная практика по земельным спорам на всей территории Украины.
Едва ли не меньше всего претензий сейчас адресуется к уполномоченным по правам человека. Таких уполномоченных в Украине несколько — с разными возможностями, спецификой вопросов и подчинением. Земельные вопросы, с которыми обращаются граждане (речь идет прежде всего о физических лицах) находятся в том числе в компетенции Уполномоченного по правам человека, а именно — Представителья Уполномоченного, который отвечает за вопросы соблюдения социально-экономических и гуманитарных прав.
Какой омбудсмен нужен Украине для земельных вопросов?
На сегодня законодательство Украины предусматривает таких Омбудсменов: Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, Совет бизнес-омбудсмена, Уполномоченные Президента — по правам ребенка и по правам людей с инвалидностью. Оба президентских уполномоченных являются достаточно новыми институциями, их относят к специализированным омбудсменам, то есть действующим в определенной сфере.
Таким образом, вариантов введения должности земельного Омбудсмена в Украине имеется 5:
- в составе системы Уполномоченного по правам человека (представитель Уполномоченного);
- в составе Совета бизнес-омбудсмена;
- как специальный уполномоченный Президента по соблюдению прав в земельной сфере;
- отдельный Уполномоченный по соблюдению прав человека в земельной сфере;
- уполномоченный по соблюдению прав человека в земельной сфере от общественных организаций.
Наиболее универсальной должностью сегодня является Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, который назначается и увольняется с должности Верховной Радой, осуществляет контроль во всех областях общественной жизни в отношении соблюдения прав человека, сам назначает своих представителей.
На сегодня, среди 7-ми представителей парламентского Уполномоченного, Представителя по земельным вопросам нет — защита земельных прав отнесена к полномочиям представителя по вопросам соблюдения социально-экономических и гуманитарных прав. В то же время, после открытия рынка земли и повышения стоимости земельных участков, количество обращений о нарушении прав человека в этой сфере может превысить способность существующей системы защиты прав.
Деятельность бизнес-омбудсмена сосредоточена на защите прав субъектов предпринимательской деятельности. Совет бизнес-омбудсмена является постоянно действующим консультативно-совещательным органом Кабинета Министров Украины, действует на основании постановления Кабмина от 26 ноября 2014 №691, финансируется через мультидонорський счет ЕБРР. Принятый в первом чтении проект Закона №4591 «Об учреждении бизнес-омбудсмена» предлагает концепцию такого института в форме посредника, независимого третьего лица, которое будет способствовать субъектам предпринимательства в защите их прав на осуществление их деятельности. Вместе с тем, введение должности Земельного омбудсмена в рамках Совета бизнес-омбудсмена не будет касаться всех граждан, поскольку не все из них относятся к сфере бизнеса. Кроме того, введение такой институции несет определенный риск в его деятельности, поскольку будет создавать конфликт интересов: с одной стороны такое ведомство подчиняется Кабмину, а с другой — должно осуществлять защиту прав граждан, которые в основном нарушаются органами государственной власти. Так же конфликт интересов может возникнуть при введении этой должности в подчинении Президента Украины.
Что же касается модели внедрения Земельного омбудсмена в формате представителя общественных организаций, то в таком случае омбудсмен не будет иметь государственно-властных полномочий, поскольку не будет входить в систему государственных органов.
Относительно предложения введения должности Земельного омбудсмена на одинаковом уровне с Уполномоченным Верховной Рады по правам человека, то мировая практика относительно такого подхода практически отсутствует. Кроме того, функции последнего более универсальны и всеобъемлющи.
Следует отметить, что один из основных принципов деятельности омбудсмена — это принцип независимости, в чьем бы ведении ни была эта должность. Большинство омбудсменов в мировой практике, в том числе и в Украине, являются государственными органами. По законодательству Украины государственные органы должны финансироваться только из государственного бюджета. Поэтому создать государственный орган, организационно и финансово независимый от государства, означало бы нарушить требования закона.
В то же время существует соблазн все острые проблемы решать путем создания специальных органов с чрезвычайными полномочиями. Итак, решать ли проблему защиты прав владельцев институционально, опираясь на уже существующие модели — или создавать специальный орган, который не в полной мере согласовываться с существующим правовым полем? Как показывает опыт (например, Комиссии по вопросам рассмотрения жалоб в сфере государственной регистрации при Минюсте), эффективность таких органов расценивается крайне неоднозначно.
Кроме того, есть и другой важный вопрос — сроки реализации идеи. Создание позиции Земельного омбудсмена как представителя Уполномоченного полностью вписывается в существующую систему защиты прав человека и потребует минимум организационных затрат, согласований и обсуждений. Это не требует изменений в законодательство (достаточно распоряжения Уполномоченного) практически нет необходимости и в дополнительных бюджетных расходах. А, значит, этот вариант вполне возможно воплотить в кратчайший срок.
Создание новых структур не только меняет систему защиты прав человека, но и потребует времени на обсуждение и принятие решения, а это — высокий риск того, что такое предложение не будет поддержано по политическим или организационным причинам. Учитывая, то, что в парламенте нет большинства, а через 2 года — выборы, положительного результата не может гарантировать никто. Таким образом, создание нового органа следует рассматривать как малореалистичную перспективу. Более того, такая идея может или оставить граждан без поддержки Земельного омбудсмена в наиболее сложный период запуска рынка земли — или же вообще заблокировать отмену моратория, если создание такой должности будет увязано с принятием закона об обороте земель. Заблокировав создание Земельного омбудсмена — автоматически заблокируют и закон об обороте земель.
И наоборот. А потребность в Земельном омбудсмене есть и без введения рынка.
Что сможет Земельный омбудсмен
Возможности Представителя Уполномоченного по земельным вопросам вписываются в существующую систему полномочий Уполномоченного ВР по правам человека.
Таким образом, он сможет, действуя в подчинении Уполномоченного и от его имени:
- участвовать в рассмотрении жалоб о нарушении прав лиц в сфере земельных отношений;
- давать обязательные к исполнению запросы и обращения по рассмотрению заявлений граждан (если пропущен срок на их рассмотрение или исчерпаны все возможные способы защиты);
- обращаться в государственные органы и к другим лицам с запросами о принятых ими мерам по результатам рассмотрения представлений;
- подавать заявления в государственные и правоохранительные органы о возбуждении уголовных, административных, дисциплинарных производств.
Кроме того, он сможет анализировать земельное законодательство и предоставлять по этому поводу рекомендации государственным органам, обнародовать отчеты о состоянии соблюдения прав человека и гражданина в земельной сфере.
Наиболее «популярные» споры, на которые, очевидно, будет направлена работа Земельного омбудсмена, — это те, которые офис Уполномоченного ВР рассматривает сейчас, а также новые, которые возникнут с началом применения нового законодательства. Их тематика может быть такая: по приватизации и аренде земель государственной и коммунальной собственности; оформление прав на землю и защиты прав собственности, полученных до 01.01.2013, и сведения о которых не содержатся в Госреестре прав на недвижимое имущество; споры о границах участков, возникшие из-за недостатков работы Государственного земельного кадастра; изъятие участков в связи с общественной необходимостью.
Земельный омбудсмен может осуществлять свою деятельность в интересах таких групп населения: владельцы и арендаторы земельных участков / долей (паев), их наследники, объединение таких собственников (кооперативы, ОО и др), владельцы ОСГ, фермеры и представители малого и среднего бизнеса, а также лица, права которых должным образом не зарегистрированы по вине государственных органов или из-за недостатков системы регистрации прав на землю, др.
Каких результатов на ниве защиты прав этих групп граждан можно ожидать от Земельного омбудсмена — представителя Уполномоченного по правам человека? В работе непосредственно с гражданами — содействие судебной защите и собственно судебную защиту интересов владельцев в тех случаях, когда те по определенным причинам не могут этого сделать самостоятельно. В работе для улучшения функционирования судебной системы — формирование единой предполагаемой правоприменительной практики по земельным спорам на всей территории Украины, в частности путем обнародования наиболее проблемных практик применения законодательства или пробелов в правовом регулировании для их решения. В сегменте представления интересов граждан перед органами власти — предоставление рекомендаций Правительству и Верховной Раде Украины по усовершенствованию защиты прав землевладельцев и землепользователей и контроль за выполнением государственными органами их полномочий.
В то же время, среди вопросов, которые должны быть решены в законодательстве при введении должности Земельного омбудсмена, следует определиться также с распределением полномочий по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц частного права. Такое распределение должно быть взаимодополняющим и является важным ввиду того, что международное право по защите прав человека в равной степени признает права человека как за физическими лицами, так и за юридическими лицами.
Выводы
Усиление защиты прав граждан должно предусматривать прежде совершенствование работы тех институтов, которые сейчас осуществляют такую деятельность. В частности, это совершенствование законодательства, устранение предпосылок коррупции к нему; уменьшение количества коллизий и пробелов; повышение эффективности судебной системы (в частности путем анализа и обобщения судебной практики); введение должности Земельного омбудсмена.
Должность Земельного омбудсмена должна быть создана в рамках существующей системы защиты прав граждан, с универсальными функциями, в достаточно сжатые сроки, — что требует минимизировать процесс законодательного согласования.
Таким вариантом является введение должности представителя Уполномоченного по земельным вопросам. Увеличение количества лиц, ответственных за эту сферу, а также их специализация позволит обобщать опыт, способствовать внесению изменений в законодательство для уменьшения причин для конфликтов, способствовать выработке судебной практики в таких вопросах, — что, в итоге, повысит качество и эффективность работы правозащитников в защите прав граждан как до, так и после открытия рынка земель.
Но главным условием, при которой Земельный омбудсмен будет защищать права граждан, — создание такой должности в перспективе, до которой смогут дожить большинство сельских жителей.
Примечания:
[1] Моніторинг земельних відносин: http://www.kse.org.ua/uk/research-policy/land/governance-monitoring/database-2014-2015/
[2] Опрос «Актуальные вопросы земельной реформы в Украине», проведенный в рамках проекта USAID «АгроИнвест», 2015.
Главное фото: depositphotos.com / Create Design
Предостережение
Автор не является сотрудником, не консультирует, не владеет акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.
