Земля государственная и дешевая, или 5 факторов успешного проведения земельных аукционов

Использование аукционов для реализации огромного земельного ресурса, находящегося в государственной собственности или собственности территориальных громад, требует прозрачности организации и проведения аукционов, их доступности для граждан, отстаивания экономических интересов государства и нулевой толерантности к коррупции. Отвечает ли сегодняшняя система земельных торгов этим требованиям?

В этой статье речь пойдет о существующих тенденциях в сфере земельных аукционов и будут очерчены негативные явления, присущие действующей в Украине форме земельных торгов.

По данным Госгеокадастра в течение 2016 года прошло более 550 аукционов, что больше, чем  в 2015 году (397 аукционов). Общая площадь земли, права аренды на которую были проданы через аукционы в 2016 году увеличилось почти на тысячу гектаров и составила 28,8 тыс. га, тогда как в 2015 году на торгах были проданы права аренды на 27,9 тыс. га.

Проведя детальный анализ ста земельных торгов по продаже права аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения, которые прошли в течение конца 2015 и всего периода 2016 года по всей территории Украины, вырисовываются такие общие проблемы и тенденции.

Прозрачность

Аукционная форма продажи земельных участков является прозрачной и открытой для общественности. Уровень доступа к информации о проведении земельных торгов и их результатов сейчас довольно высок, но не всегда достаточен. Несомненным плюсом для открытости их проведения является функционирование веб-сайта Госгеокадастра, на котором размещается информация о проведенных и запланированных земельных аукционах. На этом портале каждый может получить полную информацию об аукционе, его исполнителе, земельном участке, загрузить его техническую документацию, выписку о нормативно-денежной оценке и даже его фото. После завершения земельных торгов к этим материалам прилагается информация о цене, по которой продано право аренды, а также видеозапись процесса торгов.

Минусами сегодняшней системы являются отсутствие в материалах списка участников торгов и их номера, поскольку, не зная имени/названия победителя, гражданин не может проследить заключение договора аренды по результатам аукциона, и заключили ли его именно с победителем.

Информированность о проведении торгов

Земельный Кодекс Украины предусматривает обязательную публикацию объявления о запланированном аукционе только на официальном сайте Госгеокадастра. Однако далеко не все потенциальные арендаторы регулярно осуществляют мониторинг этих объявлений, что уменьшает уровень информированности общества и снижает конкуренцию. Кодексом предусмотрена возможность публикации таких объявлений в местных средствах массовой информации, но только по желанию организатора земельных торгов. К сожалению, такое желание наблюдается не всегда, хотя есть прекрасные примеры размещения таких объявлений на официальных сайтах районных рад и госадминистраций, а также информационных стендах органов местного самоуправления. Если бы такая практика информирования была закреплена на законодательном уровне, это способствовало бы повышению информированности населения о планируемых земельных торгах.

Уровень конкуренции

Наличие конкуренции – основа аукциона. Отсутствие конкуренции между участниками полностью нивелирует преимущества такого инструмента и фактически является обычной операцией купли-продажи.

Из ста проанализированных земельных торгов только в 47% случаев конкуренция между участниками была очевидной.

Торги где конкуренция отсутствует можно распознать по совокупности следующих трех признаков:

1) Малое количество участников. Среднее количество участников в торгах с сомнительной конкуренцией составило 2 участника. То есть минимальное количество, которое необходимо для того чтобы аукцион состоялся. По данным Госгеокадастра, средний уровень конкуренции в 2016 году составил 2,75 претендента.

2) Незначительный рост размера арендной платы во время торгов. Размер арендной платы по результатам торгов без конкуренции (доля которых составила 53% от проанализированного количества) в среднем увеличился на 28,4 грн/га. Для сравнения, размер арендной платы на других 47% торгах вырос в среднем на 2508 грн/га.

3) Короткая продолжительность розыгрыша лота. Согласно ЗКУ розыгрыш лота не может составлять менее 3 минут, поскольку именно такое время дается участникам на принятие решения о предложении более высокой цены. На торгах с неочевидной конкуренцией, среднее время торгов составило 4 мин. Зато на очевидно конкурентных торгах это время в среднем составило более 14 минут.

Низкий уровень конкуренции может быть продиктован как объективными причинами: низкий спрос местных с/х производителей на этот земельный участок, так и субъективными: низкий уровень информирования государством потенциальных участников. Однако в любом случае экономическая выгода государства снижается. Решением этой проблемы может стать использование дополнительной формы торгов – тендера.

Организация торгов

Формальная процедура проведения земельных аукционов подробно описана в статье 137 ЗКУ. Однако Исполнители торгов довольно часто пренебрегают требованиями закона. Например, в 15% случаев лицитатор, для ускорения торгов, уменьшал предоставленное участникам время на обдумывание ставки до одной-двух минут вместо трех.

Другим распространенным нарушением правил организации и проведения торгов является не подписание протокола торгов сразу после розыгрыша лота, как того требует Кодекс. Лицитатор обычно откладывает подписание протоколов на конец торгов после розыгрыша всех лотов, что является прямым нарушением правил ведения торгов и несет в себе риски для других участников аукциона.

Подписание протокола является юридическим фактом завершения земельных торгов по лоту и подтверждением согласия победителя с условиями покупки.

Если победитель отказывается от подписания протокола, он автоматически лишается возможности участвовать в следующих торгах, а лот в тот же день может быть разыгран между другими участниками, которые за него боролись. В случае отложения подписания протокола на конец торгов, может возникнуть ситуация, когда недобросовестные участники чтобы помешать другим в выкупе определенных участков будут специально повышать цену или требовать деньги с других участников за то, что они уступят участок и не будут поднимать ставку в ходе торгов. При подписании протоколов сразу после торга такие ситуации невозможны, ведь торги по лоту, ставка за который была поднята участником, не подписавшим протокол, можно сразу провести повторно.

Подбор земельных участков

Удачный подбор лотов и их подготовка оказывают решающее влияние на исход торгов. Согласно проведенному анализу, основными факторами, определяющими спрос на лот, являются: местоположение земельного участка, его площадь и вид угодий.

В 80% случаях, если участок расположен посреди массивов, которые уже кем-то обрабатываются и его площадь достигает до 10-15 га, остальные участники не заинтересованы в борьбе за этот лот из-за неудобств в обработке участка. В результате для торгов за этот лот пользователем, который обрабатывает соседние массивы, приглашается фиктивный участник, который нужен только для того чтобы торги состоялись, и аукцион проходит без конкуренции.

Также распространена ситуация, когда пользователь обрабатывает соседние к своим земельные участки без правовых оснований, либо на основании устного согласования с органами власти. Возможно, пользователь и хотел бы узаконить это использование, заключив договор аренды, однако для этого ему необходимо пройти полную процедуру подготовки лота к аукциону и стать победителем торгов. Соперники, зная, что на этом участке уже что-то посеяно или созревает, используют эту информацию для спекуляции на цене с целью достичь договоренности с пользователем участка вне аукциона, для получения собственной выгоды.

Вторым фактором, влияющим на привлекательность лота, является площадь земельного участка. Сейчас к продаже на торгах предлагаются права аренды на участки сельскохозяйственного назначения площадью от 0,4 га до 564 га (пока рекордная площадь). Проводя анализ местоположения и площади лотов, которые выставлялись на торги неоднократно, случалась ситуация, когда земельные участки небольшой площади 5-15 га, что являются смежными или расположены рядом, продаются с аукциона отдельными лотами. При этом значительно целесообразнее было бы их консолидировать и выставлять на продажу право аренды участка уже с площадью более 10-30 гектаров.

Третьим фактором, влияющим на спрос, является состав угодий земельного участка. Большинство лотов, выставленных на торги, состоят полностью (или частично) из пашни, однако очень распространена также продажа права аренды на земельные участки, которые являются пастбищами или сенокосами. Пастбища и сенокосы, как и пашня, обычно имеют одинаковое целевое назначение «для ведения товарного сельскохозяйственного производства», однако их запрещено распахивать и использовать для выращивания с/х культур, чем землепользователи часто пренебрегают. Законодательством предусмотрена легальная процедура изменения состава угодий земельного участка, в том числе и пастбищ на пашню, однако при этом этот вид угодий теряет свое основное преимущество, а именно низкую нормативно денежную оценку.

Фокус с пастбищем

На сегодня средняя нормативно денежная оценка (далее – НДО) пастбищ и сенокосов по Украине в 2016 году составляла 5679 грн и 7341 грн/га, в то время как средняя НДО пашни – 30927 грн/га.[1] Учитывая, что размер арендной платы устанавливается Госгеокадастром в процентах от НДО (преимущественно 8% от НДО в 2016 году), то за пашню пользователь платит 2474 грн арендной платы на гектар, а пастбища обходятся только 454 грн/га, то есть государство теряет около 500% прибыли от таких земель, если они распахиваются.

Реальным примером недостатков аукционной системы может послужить проведенный в конце 2016 года аукцион по продаже права аренды на два земельных участка, один из которых является рекордным по площади лотом, выставляемым на торги (564 га). По результатам этого аукциона победитель торгов получил в аренду почти под минимальный процент два участка пастбищ общей площадью 864 гектара. Стоимость аренды составила 4,06% от нормативно денежной оценки (104273,05 грн), то есть со стартовых 182,1 грн арендной платы за один гектар цена аренды выросла на 2 грн 73 коп до 184,8 грн за гектар, за второй лот цена выросла на 3 грн. 60 коп. за один гектар, после чего победитель торгов сдал пастбища в субаренду фермерскому хозяйству, основным видом деятельности которого является выращивание зерновых.

Доход в казну от арендной платы за оба земельных участка составит 152515 грн. 88 коп. в год. Если бы вместо пастбищ это была пашня со средней НДО по Украине 30000 грн. (хотя средняя НПО в Херсонской области в 2016 году составляла 34000 грн.) доход от арендной платы составлял бы 1 млн. 36 тыс. гривен в год.

Вывод: победитель торгов был не заинтересован в обработке этой земли, торги были неконкурентными, миллион гривен недополученной выгоды государства.

Что сделать

Таким образом, оценивая состояние выполнения приведенных в начале этой статьи требований к прозрачности организации и проведения аукционов, их доступности для граждан, отстаивания экономических интересов государства и нулевой толерантности к коррупции, можно сделать вывод, что существующая система Земельных торгов требует усовершенствования.

Целесообразным будет учет следующих рекомендаций для достижения указанных требований:

1) Обнародование списка имен/названий участников будущих земельных торгов будет способствовать прозрачности аукционов.

2) Законодательное закрепление обязательного размещения объявлений о запланированных аукционах на официальных сайтах и информационных стендах органов местного самоуправления, что поспособствует повышению уровня информированности общества.

3) Внедрение дополнительной формы земельных торгов – тендера, принесет дополнительный экономический эффект от продажи лотов, которые не пользуются спросом. Примером является практика Федеративной республики Германия, где Общество по управлению и реализации земель ФРГ имеет  право выбора между аукционной и тендерной формой конкурса. Выбирая тендерную форму, Агентство предоставляет срок всем желающим предложить свою цену, и в результате выбрать самую высокую из предложенных, но Агентство обязано продать участок по цене не ниже рыночной, поэтому в случае предложения всеми участниками цены ниже рыночной, они имеют право отказать победителю.

4) Для обеспечения соблюдения правил организации и проведения торгов исполнителями, необходимо усовершенствовать регламент, предусмотренный законодательством, с учетом предложений практикующих Лицитаторов, а также предусмотреть санкции для исполнителя в случае несоблюдения требований законодательства при проведении аукциона.

5) Стратегическое планирование подбора земельных участков будет способствовать росту спроса на них. Стратегия должна предусматривать планирование объединения участков для формирования оптимальных площадей в данном регионе, учитывать их местоположение и состав угодий, чтобы сделать их максимально удобными для сельскохозяйственного использования.

Примечания: