Желания без границ. Кто из депутатов просил больше всего средств из бюджета-2020

За 29 лет независимости в Украине сменились 25 премьер-министров, 9 составов Верховной Рады, 7 президентов. Однако неизменными остаются ежегодные попытки каждой власти расширять расходы госбюджета. 

Больше всего и чаще всего эти попытки проявляютcя на уровне парламента на этапе рассмотрения проекта бюджета. «Хотелки» народных избранников обычно требуют триллионов дополнительных гривен для реализации. 

Большинство из этих поправок — инициатива самих депутатов, хотя бывает и так, что через депутатов вносят свои поправки президент, правительство, лоббисты олигархов или отдельные бизнесы. 

VoxUkraine проанализировал весь массив депутатских поправок к проекту бюджета 2020 и выяснил, какие именно депутаты пытались больше всего повысить расходы бюджета и почему. Прошлогодний анализ можно прочитать здесь.

Как мы фильтровали поправки?

Мы не анализировали поправки, касающиеся перераспределения расходов, поскольку перераспределение не влияет на баланс бюджета. 

Также мы не учитывали так называемые «абстрактные» поправки, в которых депутаты предлагают увеличить расходы на определенные цели, не указывая при этом, сколько нужно средств. 

В фокусе нашего анализа оказались четыре группы поправок: 

• Поправки, предусматривающие прямое увеличение уже предусмотренных в бюджете расходов. Это крупнейшая группа поправок, которые предусматривают увеличение расходов бюджета на различные программы/проекты в конкретных объемах.

Формула расчета их стоимости такова: «стоимость депутатской поправки = желаемая депутатом сумма – заложенная в проекте бюджета сумма»

• Поправки к расходам с четкой привязкой к конкретному макропоказателю (в случае с бюджетом 2019 — к ВВП или фонду оплаты труда). Некоторые депутаты предлагали увеличить объем финансирования расходов определенных отраслей или программ на конкретный процент от ВВП или установить их на уровне «не менее Х% от ВВП» или фонда оплаты труда.

«Стоимость» поправки определялась по формуле: «стоимость депутатской поправки = Х% от ВВП в номинальном выражении (желаемый депутатом размер) – уже заложенные в проекте бюджета к первому чтению расходы»

Учитывая то, что поправки подаются к закону о Государственном бюджете, мы считали стоимость таких поправок именно для Госбюджета, не учитывая возможное влияние на расходы местных бюджетов или частного сектора. 

Не учитывались также предложения депутатов увеличить объем финансирования расходов на образование до уровня не менее 7% ВВП согласно статье 78 закона «Об образовании». Закон об образовании устанавливает, что государство должно обеспечить расходы на образование в размере 7% ВВП суммарно из государственного и местных бюджетов. Эти три поправки не вошли в рейтинг, поскольку депутаты имеют в виду Сводный бюджет и не указывают, насколько нужно увеличить расходы именно Государственного бюджета.

• Поправки, предусматривающие изменение соцстандартов с уже просчитанным влиянием на расходы. 
• Поправки, предусматривающие новые трансферты из государственного в местные бюджеты, восстановление ранее действующих или появление новых бюджетных программ. 

Всего предметом анализа стали 1124 поправки — 616 индивидуальных и 508 групповых. Рассмотрим их ниже.

Результаты

Групповые поправки. Оппозиция на передовой. 

265 депутатов подали 508 групповых поправок. 

Поправка-рекордсмен в этой группе касается предложения «Оппозиционной платформы — За жизнь» пересмотреть макропрогноз и увеличить расходы бюджета более чем на 172 млрд грн. Второе и третье места заняли поправки об увеличении финансирования науки на 68,3 млрд грн и программы медицинских гарантий на 48,4 млрд грн (Табл. 1).

Шесть из десяти поправок, предусматривающих наибольшее расширение расходов бюджета, подали или продублировали депутаты «Оппозиционной платформы — За жизнь». Остальные поправки подали внефракционные депутаты, комитеты по вопросам образования и ряд комитетов Верховной Рады. Эти поправки предусматривают увеличение расходов на систему медицинских гарантий, социальные льготы, образование и пенсии. Их реализация требует дополнительно более 502 млрд грн. 

Почти все поправки из ТОП-10 были отклонены. Только поправки об увеличении выплат малообеспеченным семьям (номер 4 в ТОПе) частично были учтены. Это означает, что комитет поручил правительству проанализировать состояние бюджетных дел и по возможности найти ресурс на то такое повышение.

Индивидуальные поправки. «Слуги народу» попробовали послужить народу

Всего — 616 поправок от 120 депутатов.

ТОП-10 Индивидуальных поправок (Табл. 2). Рекордсменом по количеству поданых индивидуальных поправок стал Владимир Захарченко (СН). Он подал 35 поправок общей стоимостью почти 214 млрд грн.

Половину индивидуальных поправок, которым необходимо наибольшее количество средств из бюджета, внесли представители президентской фракции. На втором месте — «Оппозиционная платформа — За жизнь». По своей сути эти поправки похожи на топовые групповые — депутаты в индивидуальном порядке также предлагают увеличить расходы на программу медицинских гарантий, пенсии, образование. Для того, чтобы воплотить в реальность депутатские предложения, понадобились бы дополнительно 546 млрд грн.

На что депутаты просили средства

Наибольшее количество депутатских поправок касаются увеличения текущих или появления новых дотаций или субвенций. Депутаты подали 387 индивидуальных и 176 групповых поправок, касающихся межбюджетных отношений. Это в том числе объясняется желанием не потерять политический авторитет на своих избирательных округах. Наиболее популярные поправки — о распределении в различных комбинациях субвенции на социально-экономическое развитие и ресурса фонда регионального развития. 

С большим отрывом второе и третье места занимают поправки, касающиеся экономической деятельности и социальной защиты. Среди правок по экономической деятельности заметны те, которые касаются ремонта дорог, а также разнообразная государственная поддержка для государственных предприятий или развития отраслей. 

Наименее охотно (полностью или частично) принимаются социальные поправки. Лишь 16% от их количества (12 из 74) были приняты частично или полностью; по объему в гривнах принятые поправки составили 25% от общих просьб об увеличении расходов на социалку. Это можно объяснить тем, что социальные поправки требуют значительных средств из бюджета. 

Поправок, касающихся обороны — меньше. Однако все они были полностью или частично приняты парламентом.

Особенности депутатских поправок

Во-первых, поправки подорожали. Средняя стоимость индивидуальной поправки по сравнению с прошлым годом выросла с 2,4 до 4 млрд грн, групповой — с 2,3 до 2,8 млрд грн. Самые дорогие поправки генерирует оппозиция (Табл. 3-4). Средняя стоимость индивидуальной и групповой поправки от «Оппозиционной платформы — За жизнь» — 9,8 млрд грн и 4,9 млрд грн соответственно.

Во-вторых, социальные расходы остаются в фокусе депутатов. Основные статьи бюджета, которые определяют размеры соцстандартов — 7, 8, 9. Они устанавливают размеры минимальной зарплаты, прожиточного минимума и соцпомощи малообеспеченным. Идея повысить их продолжает пользоваться популярностью у депутатов (Табл. 5-6.). Самое большое повышение прожиточного минимума предложил депутат президентской фракции Юрий Здебский, самое малое — фракция «Европейская солидарность».

Каждая из политических сил по-разному представляла себе, каким должен быть уровень минимальной зарплаты. Самое умеренное повышение предложила «Батькивщина», больше большое — «Оппозиционная платформа — За жизнь» и тот же Юрий Здебский. 

Кроме минимальной зарплаты и прожиточного минимума ряд депутатских предложений касался значительного увеличения стипендий, социальной помощи при рождении первого ребенка до минимум 100 тыс. грн, второго — до 200 тыс. грн.

Источник: Таблица предложений субъектов права законодательной инициативы к проекту Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2020 год» 17.10.2019

В-третьих, при подготовке бюджета-2020 сработал принцип «самая большая партия — больше всего правок». «Слуга народа» подала наибольшее количество предложений в проект бюджета. Правда, большинство поданных депутатами предложений были отклонены (Рис. 2). 

В целом 68% индивидуальных и 60% групповых поправок были отклонены. Лишь 2% индивидуальных поправок были учтены полностью. Среди групповых поправок статистика лучше — 7% этих поправок были учтены полностью.

По результатам анализа можно с уверенностью сказать: депутаты продолжают по-максимуму раздувать расходы бюджета и часто не утруждают себя поиском адекватных компенсаторов в доходной части. Среди всего массива поправок больше всего предложений увеличить расходы на региональное развитие и социальные выплаты/повышение соцстандартов. То, что подобные поправки генерируются на фоне ограниченных возможностей бюджета и часто противоречат экономической реальности, свидетельствует в том числе о значительной популистской составляющей депутатских предложений.