Спланувати – не означає виконати. Як завершив рік бюджет-2019

«Нам дістався дуже складний бюджет. Взагалі закривати рік із чужим бюджетом важко. Люди у минулому році прийняли бюджет, зафіксували суму доходів, а потім після цього прийняли лобістську норму про те, щоб звільнити від оподаткування при розмитненні компоненти для зеленої енергетики. Таким чином ми втратили 9 мільярдів. Тобто у бюджеті це є, а грошей реально немає», – так прем’єр міністр Олексій Гончарук пояснював депутатам одну з причин невиконання бюджету-2019. 

Він говорив про вартість для бюджету податкових пільг на імпорт сонячних батарей, які затвердив ще попередній склад парламенту. 

Причин для невиконання, звісно, було більше. Не всі вони пов’язані з попередньою владою, але всі разом призвели до того, що бюджет-2019 показав найгірший за останні п’ять років показник виконання за доходами – 96%. З видатками не все так погано. У відсотковому вираженні рівень їх проведення такий самий, як і в 2018-му – 95% (Табл. 1).

VoxUkraine проаналізував причини невиконання бюджету-2019 і пояснив, чому вони загрожують і бюджету-2020.

Хроніка недобору доходів

Невиконання бюджету-2019 почалося буквально з січня минулого року.

Рік почався вповільненням темпів зростання ВВП, що одразу відбилося на бюджеті. Паралельно мала місце низка факторів, які впливали на податкові надходження протягом року, і які, власне, і визначили долю кошторису (Табл. 2).

Минулого року доходи бюджету становили 998,2 млрд грн, на 37,9 млрд грн менше плану. Цей недобір міг би бути на кілька десятків мільярдів більшим, якби Нацбанк не перерахував на 17,3 млрд більше свого чистого прибутку, а НАК “Нафтогаз України не сплатив достроково 15,1 млрд грн дивідендів та податків. Причому сплатити 8,5 млрд дивідендів прем’єр доручив Нафтогазу буквально напередодні новорічних свят – 26 грудня. Ці кошти НАК перерахував за результатами 11 місяців своєї роботи. Вони не враховують податків і дивідендів, які Мінфін очікує від сплачених “Газпромом” 2,9 млрд доларів за рішенням Стокгольмського арбітражу.

За результатами року перевиконати план за доходами вдалося лише від трьох податків – податку на прибуток підприємств, податку на доходи фізичних осіб та акцизу з імпорту. Податку на прибуток вдалося зібрати на 12% більше завдяки кращим фінансовим результатам підприємств.

У випадку з ПДФО позитивний тренд весь рік зберігався через зростання середньої заробітної плати. За результатами 2019 перевиконання становило 4%. Бюджет рахувався на середньомісячній зарплаті на рівні 10129 грн. По факту середня зарплата за минулий рік становила 10497 грн.

Офіційні дані про надходження від акцизу з імпорту свідчать про те, що більш ніж 70% перевиконання забезпечили позапланові доходи від акцизу з транспортних засобів. Додатковий дохід вдалося отримати завдяки масовому розмитненню автівок з єврономерами. За даними Державної митної служби минулого року імпорт іноземних автівок зріс у 2,2 раза порівняно з попереднім періодом.

Вийти на заплановані показники з податку ренти, мита та ПДВ з імпорту не вдалося. Основна причина – податки з імпорту залежні від курсу гривні. Минулого року національна валюта зміцнилася. Отже, імпортні товари у гривневому еквіваленті стали дешевшими. Відповідно, і нараховані на них податки знизилися. Сповільнилися й темпи приросту імпорту. Так, за 11 місяців 2019р. імпорт зріс на 6,2% до 553 млрд дол., тоді як 2018 та 2017 року він зростав на 17% та 28% відповідно. 

Найболючішим для бюджету став удар курсового фактору по імпортному ПДВ. Його частка в податкових доходах кошторису значна – близько 40%. За результатами року доходи від ПДВ з імпорту становили 289,8 млрд грн, що на 33,3 млрд грн менше плану.

ПДВ з вироблених в Україні товарів вдалося зібрати 240,8 млрд грн. При відшкодуванні податку в обсязі 151,9 млрд грн в бюджеті залишилось 88,9 млрд грн, що теж менше плану.

В недоборі на 13,7 млрд грн акцизу з вироблених в Україні товарів переважно винне скорочення виробництва тютюнових виробів.  

Минулого року держава зіпсувала стосунки з тютюновими компаніями. Як писав VoxUkraine, через наміри депутатів перерозподілити торгову маржу між учасниками ринку тютюнові компанії погрожували піти з України. Деякі компанії зупинили виробництво. Прем’єр заявляв про те, що компромісне «рішення знайдене», але реальністю воно не стало.

На початку лютого депутати не змогли скасувати результати голосування за законопроект із цією новацією. Крапку в цій історії поставив президент. 19 лютого він ветував скандальний проект закону.

Свій внесок в бюджетну «діру» зробило і невиконання плану за доходами від акцизу з електроенергії. 

Як відомо, з 1 липня 2019 року була запроваджена нова модель ринку електричної енергії. Це вплинуло на визначення кола платників акцизного податку з електричної енергії та об’єктів оподаткування. 

В Мінфіні пояснюють, що до 1 липня 2019 – до запуску ринку – платниками акцизу з електричної енергії були оптовий постачальник ДП «Енергоринок» та ліцензовані виробники. 

Починаючи з 1 липня 2019 року платниками податку є виробники електричної енергії. Водночас не підлягають оподаткуванню операції з реалізації електричної енергії, виробленої кваліфікованими когенераційними установками та/або з відновлюваних джерел енергії. 

«Середньомісячні надходження акцизного податку у другому півріччі 2019 року становили 286,8 млн гривень, тоді як у січні-липні 2019 року – 479,2 млн грн», – повідомили VoxUkraine в міністерстві фінансів. 

Також на рівень надходжень акцизу вплинуло скорочення обсягів виробництва електричної енергії у 2019 році на 4,9%.

Доходи від ренти не вдалося зібрати згідно з планом через зниження ціни на блакитне паливо, менші обсяги його видобування та зарахування переплати «Укргазвидобування», сплаченої 2018 року в розмірі 0,8 млрд грн, в рахунок податкових зобов’язань 2019-го.

Що було з видатками

Уряд рятував бюджет від масштабного недобору двома способами: переглядав кошторис та економив на видатках. Фінансування дефіциту відбувалося за рахунок запозичень, оскільки приватизаційні надходження вкотре були набагато нижче від планових..

Так, у жовтні минулого року уряд вніс зміни до бюджету, скоротивши доходи та видатки на 19 млрд грн. Цього не вистачило для того, щоб вписати кошторис в економічну реальність. Саме тому не обійшлося без більш радикальних методів.

Проведення видатків минулого року коротко можно описати так: захищені видатки проводились повністю або майже повністю, незахищені – з перемінним успіхом, двічі вони прямо блокувались. 

За результатами року захищені видатки профінансовані у сумі 841,6 млрд грн або на 98% від плану.

На соціальні видатки, які становлять левову частку захищених, значно вплинули вибори. У 2018-2019 роках уряд ухвалив низку рішень про збільшення пенсій для окремих категорій пенсіонерів. Так склалося, що минулого року ці підвищення відбувались в акурат перед парламентськими чи президентськими виборами (Табл. 3).

У першому півріччі минулого року у Пенсійного фонду виникла потреба в додатковому ресурсі, джерела якого довелося шукати як у власному бюджеті, так і в державному (Табл. 4).

Серед захищених окремої уваги заслуговують видатки на обслуговування державного боргу та виплату субсидій. За рахунок нижчої дохідності нових запозичень та переходу протягом року на цінні папери з довшим терміном погашення видатки на обслуговування зменшились майже 19 млрд грн. Ще на 7 млрд грн вони скоротились через курсовий фактор.

Через нижчу ціну на газ та меншу кількість субсидіантів державі вдалося зекономити на субсидіях 11,5 млрд грн. Замість запланованих 58,1 млрд грн бюджет витратив 46,6 млрд грн.

Незахищені видатки проводилися з перебоями.

Влітку минулого року Кабмін заблокував їх уперше. Блок стосувався видатків на регіональний розвиток. Тоді на «прохання» керівника офісу президента Андрія Богдана уряд притримав виплату місцевим органам влади 7,6 млрд грн з фонду регіонального розвитку та 2,5 млрд грн субвенції на соціально-економічний розвиток. Восени відбулася ревізія інвестпроектів, які мали фінансуватися за рахунок цих коштів. Частково уряд розблокував ресурс, але за даними казначейства, 1,7 млрд грн соцекономсубвенції місцеві бюджети так і не отримали. 

Причиною для блоку в офісі президента тоді називали корупційні ризики під час розподілу цих коштів, хоча мери міст публічно заявляли про політичні мотиви цього рішення. 

Прозорість цієї історії залишає бажати кращого. Наразі незрозуміло, хто і за якими критеріями виключав інвестпроекти з переліку на реалізацію, і хто в результаті притягнений до відповідальності за корупцію.

Вдруге збій з проведенням видатків стався буквально наприкінці року. У грудні прем’єр-міністр доручив міністру фінансів Оксані Маркаровій «забезпечити тимчасове, до кінця року, припинення проведення казначейством платежів та реєстрації бюджетних зобов’язань щодо видатків і надання кредитів загального фонду держбюджету (крім захищених видатків бюджету)». Така економія мала дозволити бюджету вийти на запланований обсяг дефіциту. 

У Мінфіні тоді назвали дві причини для призупинки видатків. Перша – убезпечення бюджету від сумнівних «перекидок» коштів з програми на програму заради того, щоб наприкінці року їх будь-що освоїти. Друга – значне невиконання плану за доходами. Можна припустити, що саме друга причина була ключовою в цій призупинці. Станом на початок грудня загальному фонду держбюджету не вистачало 51 млрд грн до виконання плану.

Чим усе закінчилось? 

На запит VoxUkraine у Мінфіні відповіли, що наприкінці минулого року розпорядники бюджетних коштів сказали, проведення яких саме незахищених видатків і надання яких кредитів є пріоритетним, і казначейство ці видатки провело.  

«Фінансування незахищених видатків загального фонду державного бюджету у 2019 році було здійснено в обсязі 111,4 млрд грн або 90% від плану. З 12,4 млрд грн непроведених незахищених видатків 7,2 млрд грн припадає на видатки капітального характеру», – повідомили у міністерстві. 

Новий бюджет, старі тренди

Минулорічні фактори впливу на бюджет перекочували у 2020 рік.

Оперативні дані казначейства показали, що в січні доходи загального фонду державного бюджету склали 42,6 млрд грн та були на 13,8 млрд грн меншими за розпис.

Головною причиною недовиконання доходів стали відмінні від прогнозу макропоказники. Йдеться, зокрема, про менший на 2,5% р/р обсяг імпорту, нижчі ціни на газ та міцніший обмінний курс гривні. Середній курс січня становив 24,1 грн/дол., тоді як в бюджеті врахований курс 27 грн/дол.

Ситуацію ускладнює те, що в 2020 році бюджет втратить деякі джерела наповнення. Наприклад, не буде в такому обсязі коштів від розмитнення авто з єврономерами.

На цьому тлі перегляд бюджету є актуальнішим, ніж прогнозувалось. 

Нагадаємо, що розмови про те, що бюджет-2020 доведеться переглядати, прозвучали одразу ж після його ухвалення. Щоправда, причину в уряді і парламенті тоді називали іншу.

Восени Кабмін та Верховна Рада працювали в так званому «реформаторському турборежимі» й ухвалили низку законів з не до кінця зрозумілим впливом на економіку та бюджет. Звісно, на словах прогнозувалося, що ефект буде позитивним і стане причиною для перегляду кошторису орієнтовно за результатами першого півріччя.

Логіка у Оксани Маркарової була така: «Краще прийняти реалістичний бюджет-2020, показати його перевиконання в наступні півроку і тоді повернутися до його перегляду на базі зібраних додаткових доходів».

Якщо недобір податків збережеться, а швидкого економічного ефекту від ухвалених законів не буде, то перегляд бюджету відбуватиметься в більш песимістичному контексті.

Про необхідність пошуку нових джерел доходів та перегляд макропрогнозу говорять уже зараз. 

Так, в інфляційному звіті Нацбанку йдеться про те, що компенсатором потенційно нижчих податкових надходжень можуть бути понадпланові перерахування «Нафтогазом України» як податків, так і дивідендів. «Джерело додаткових доходів – виплата наприкінці 2019 року компенсації ПАТ “Газпром” на виконання рішення Стокгольмського арбітражу», – стверджують в НБУ. Як і 2019 року, зекономити можна буде на видатках на субсидії та обслуговуванні держборгу. 

Міністр економічного розвитку, торгівлі та сільського господарства Тимофій Милованов уже заявив, що його міністерство має намір переглянути макропрогноз, що дозволить Мінфіну оновити показники бюджету.