Спроможність освоювати кошти політики згуртування ЄС: концепція, досвід та отримані уроки

Існує три основні види спроможності до освоєння коштів політики згуртування в державах-членах ЄС:

• макроекономічна спроможність до освоєння коштів – це загальна спроможність економіки створювати життєздатні інвестиційні можливості, які можуть бути профінансовані за рахунок зовнішньої інвестиційної підтримки.
• фінансова спроможність до освоєння коштів може бути визначена як здатність співфінансувати програми та проєкти, що підтримуються ЄС, спроможність виконувати вимоги взаємодоповнюваності, планувати та гарантувати будь-які національні внески в багаторічні бюджети, а також збирати ці внески від декількох партнерів, зацікавлених у програмі або проєкті.
• адміністративна або інституційна спроможність. З точки зору попиту адміністративна спроможність визначається здатністю заявників створювати проєкти, які відповідають вимогам конкурсів, що проводяться за процедурою державних закупівель. З точки зору пропозиції, адміністративна спроможність визначається здатністю органів влади ефективно і результативно управляти довіреними їм коштами політики згуртування на всіх етапах процесу програмування – від початкового планування до реалізації та оцінки проєктів.

Освоєння коштів політики згуртування ЄС на практиці: зосередження уваги виключно на витрачанні виділених фінансових ресурсів

Простими словами, під освоєнням коштів ЄС найчастіше розуміють здатність певної країни, регіону або програми витрачати кошти, отримані від ЄС. При цьому показником успіху є відсоток використаних коштів ЄС відносно виділених на кінець звітного періоду та/або на кінець фінансового горизонту.

Такий підхід до визначення ступеня освоєння найчастіше домінує у наукових дослідженнях та звітах, підготовлених країнами-членами та інституціями ЄС, наприклад, Єврокомісією чи Європейською рахунковою палатою. Це пов’язано з тим, що цей показник відносно легко виміряти, і в узагальненому вигляді він демонструє спроможність всієї інституційної системи (у широкому розумінні – інституції, використання процедур і взаємодія із зацікавленими сторонами), а також показує здатність мобілізувати політичний рівень для забезпечення витрачання виділених коштів ЄС.

У багатьох країнах Центральної та Південної Європи таке розуміння спроможності до освоєння коштів стало предметом інтересу громадськості та засобів масової інформації, а також жвавого політичного дискурсу. Основна увага в таких дискусіях завжди зосереджується на тому, щоб не «втратити» жодної копійки з виділених коштів. Тому досягнутий відсоток витрат по відношенню до виділених коштів став дуже важливим показником спроможності до освоєння коштів, а отже, як опосередкований показник, відображенням якості системи управління політикою згуртування в окремих країнах.

Обсяги коштів, які необхідно витратити до закінчення Багаторічної фінансової рамки (БФР), щоб не втратити виділені суми, є найвищими за останні роки. Це пов’язано з великою кількістю масштабних інфраструктурних проєктів, терміни реалізації яких є найдовшими за останні роки: так, Польщі станом на кінець січня 2023 року залишалося витратити 30% від загального обсягу виділених коштів і підтвердити це Єврокомісії до завершення 2023 року (кінець періоду реалізації програми на 2014-2020 рр.).

Увага держав-членів до витрачання якомога більших обсягів фінансових ресурсів, незалежно від їхньої ефективності в досягненні поставлених цілей і результатів (сприяння структурним змінам, підвищення конкурентоспроможності та соціально-економічної згуртованості), роками зазнавала критики як у наукових колах, так і в інституціях ЄС, а час від часу і з боку самих держав-членів ЄС. 

Досвід останніх дванадцяти років показав, що критика уваги політики згуртування ЄС на тому, як за будь-яку ціну не втратити кошти ЄС, дещо вивела з поля зору найважливіший показник освоєння коштів ЄС – співвідношення обсягу використаних коштів до обсягу виділених коштів.

Освоєння коштів політики згуртування ЄС на практиці: другий етап, коли важливим стає співвідношення ціни та якості

У рамках політики згуртування ЄС у БФР на 2014-2020 рр. та у новій БФР на 2021-2027 рр. важливим аспектом оцінки освоєння коштів окремими країнами-членами та регіонами є також оцінка здатності досягти поставлених цілей розвитку. На практиці для БФР на 2021-2027 рр. це означає, що програми та фонди (вимірювані на рівні конкретних цілей), які не досягнуть передбачуваних проміжних і цільових показників, встановлених для індикаторів результативності у межах системи оцінки ефективності (стаття 16 Регламенту про загальні положення на 2021-2027 рр.), можуть зазнати призупинення виплат або навіть їх втрати.

З метою підвищення ефективності використання коштів ЄС у БФР на 2014-2020 рр. були передбачені так звані попередньо визначені умови (умови ex-ante). Це означає, що держава-член ЄС має виконати попередньо визначену ключову умову (інституційного або правового характеру) перед початком реалізації відповідного пріоритету програми Європейських структурних та інвестиційних фондів (ЄСІФ).

У БФР на 2021-2027 рр. також передбачено посилений механізм прив’язки Європейських структурних та інвестиційних фондів до європейського економічного врядування (Європейський семестр). Кошти можуть бути утримані або навіть втрачені державами-членами ЄС через недостатньо повне виконання рекомендацій для конкретних країн, які щорічно надаються Радою ЄС в рамках циклу Європейського семестру. Рекомендації для кожної окремої країни-члена спрямовані на підвищення якості реалізації різних національних державних політик (а не лише тих, які напряму пов’язані з реалізацією політики згуртування) та забезпечення їхньої відповідності поточним пріоритетам ЄС (наприклад, у сфері макроекономічної стабільності, трудової політики або реалізації Європейського зеленого курсу).

Якість врядування та спроможність освоювати кошти

Якість врядування є ширшим поняттям, ніж адміністративна спроможність освоювати структурні фонди. До найважливіших компонентів якості врядування відносяться: (i) ефективна нормативно-правова база для реалізації державної політики (ii) людський та соціальний капітал, (iii) ефективне адміністрування у сфері надання суспільних благ і послуг, (iv) ефективна система багаторівневого управління та партнерства, а також (v) політичний контекст, включаючи рівень прихильності до процесу європеїзації.

Нижче представлені дані Європейського індексу якості врядування 2021 року. Як видно на мапі, індекс якості врядування загалом вищий у країнах і регіонах, які є більш розвиненими, тобто мають вищий рівень ВВП на душу населення або вищий індекс людського розвитку (ІЛР). Однак це не означає, що всі бідніші країни та регіони повільно освоюють кошти структурних фондів та/або менш ефективні в досягненні цілей політики, ніж більш розвинені держави і регіони.

Адміністративна спроможність країни корелює з рівнем якості врядування, проте лише частково. Наприклад, здається, що країни з більшим обсягом коштів структурних фондів порівняно з їхнім ВВП або державними витратами мають кращі показники, ніж країни, в яких трансферти на політику згуртування становлять меншу частку від ВВП і загальних державних витрат. Це, ймовірно, є результатом вищого рівня політичної залученості у цих країнах, що підкріплюється більшою залежністю від трансфертів ЄС як основного джерела інвестицій.

Цікавою є відсутність чіткого зв’язку між рівнем регіоналізації та адміністративною спроможністю освоювати кошти ЄС. Існують приклади країн з високими показниками освоєння коштів ЄС, які мають високий рівень регіональної автономії (Польща) або низький рівень регіональної автономії або взагалі її не мають (країни Балтії). Здається, що з технічної точки зору найважливішим фактором швидкості та рівня освоєння коштів є дієва інституційна система реалізації, в якій уряд і відповідні територіальні органи влади мають чітко визначені обов’язки та здатні безперешкодно співпрацювати на будь-якому територіальному рівні.

Важливо також підкреслити, що за деякими дослідженнями, децентралізація, особливо у випадку великих держав і добре розвинених країн, є важливим фактором прискорення процесів модернізації, структурних перетворень та ефективного використання інтеграційних процесів, як-от глобалізації та європеїзації.

Ключові фактори, що визначають здатність освоювати кошти політики згуртування ЄС

Як зазначалося вище, спроможність до освоєння коштів європейських структурних та інвестиційних фондів у вужчому розумінні визначається як загальна спроможність органів державного управління країни або регіону. У ширшому розумінні – це всі інституції, залучені до процесу програмування, моніторингу управління та фінансування проєктів з метою реалізації програм і проєктів, що співфінансуються зі структурних фондів та фондів згуртування, відповідно до вимог законодавства ЄС.

Слід звернути увагу на роль інституцій та врядування в контексті розвитку. Зазвичай вища якість врядування асоціюється з кращими регіональними інноваційними показниками. Більше того, чим краща інституційна якість та більші інвестиції в місцеві дороги, тим більші зміни у регіональному ВВП завдяки програмам.

Можна виділити чотири тематичні групи ключових факторів (на основі програмного циклу), що впливають на здатність освоювати кошти структурних фондів ЄС та ефективно використовувати їх у процесі модернізації та досягнення європейських цілей і цінностей:

1. Програмування – фактори, що впливають на здатність держави-члена програмувати витрати ЄС на стратегічному та операційному рівнях;
2. Управління – фактори, що впливають на здатність ефективно управляти процесом координації та реалізації структурних фондів ЄС на стратегічному та операційному рівнях;
3. Моніторинг та контроль – фактори, що впливають на процес моніторингу та контролю програм і проєктів;
4. Оцінка та навчання – фактори, що впливають на здатність вчитися на основі виявлених проблем і помилок та переймати позитивні приклади.

У цій статті ми хотіли б коротко зупинитися лише на трьох важливих аспектах, а саме: (1) ефективна система координації, (2) якісне управління та (3) ефективна і проста законодавча система.

Ефективна система координації

Проблема координації складніша у більших країнах, де частка структурних фондів ЄС у ВВП вища. Відтак такі країни потребують складніших імплементаційних структур і мають більшу кількість зацікавлених сторін, з якими потрібно співпрацювати. Належна координація забезпечується окремими державами-членами за допомогою відповідного законодавства, шляхом створення спеціальних інституцій для вирішення відповідних управлінських задач (наприклад, координаційних органів, моніторингових комітетів) та відповідних процедур. Враховуючи зростаючий тиск Європейської Комісії на використання територіальних інструментів, спрямованих на функціональні зони (столичні, субрегіональні, сільські регіони, спеціальні зони, наприклад, залежні від викопних копалин тощо), організації та структури, що представляють ці зони, також повинні бути включені в цю систему.

Висока якість управління та стабільне кадрове забезпечення

Спроможність освоювати кошти ЄС дуже тісно пов’язана з якістю публічного управління. У багатьох країнах Центральної Європи для реалізації програм політики згуртування були створені спеціальні інституції або підрозділи в рамках наявних структур. Вони мають глибше розуміння європейських правил і здатність застосовувати їх у національних умовах.

Країни-члени ЄС, які приєдналися до ЄС після 2004 року, набагато краще впоралися з освоєнням коштів ЄС, аніж очікувалося, з огляду на загальний рівень якості їхнього врядування. Однак серед цієї групи можна знайти приклади країн, які спочатку мали значні труднощі з освоєнням коштів ЄС через недостатнє функціонування їхньої державної служби та низьку стабільність інституційної системи. Витрати на створення ефективної адміністрації, здатної освоювати кошти ЄС, значні й можуть сягати 3-4% загального обсягу трансфертів.

Ефективна та проста законодавча система

Освоєння коштів структурних фондів ЄС здійснюється безпосередньо на підставі регламентів ЄС, які мають пряму дію в державах-членах ЄС. З метою роз’яснення окремих положень регламентів Європейська Комісія готує імплементаційні акти та директиви, які формально не мають юридичної сили. Однак вони відіграють важливу роль у роз’ясненні та розумінні методів застосування принципів політики згуртування та конкретизації окремих положень регламентів.

Це означає, що теоретично немає необхідності ухвалювати національне законодавство для реалізації політики згуртування ЄС. Однак на практиці держави-члени ЄС, як правило, ухвалюють певні правові акти або національні керівництва для різних груп бенефіціарів і різних процесів (критерії, які мають бути виконані для отримання фінансування, правила застосування територіальних інструментів, моніторинг, оцінка, промоційні заходи тощо).

Слід також пам’ятати, що для забезпечення здатності реалізовувати проєкти, які співфінансуються зі структурних та інвестиційних фондів ЄС, необхідно гармонізувати національне законодавство із законодавством ЄС у деяких конкретних сферах – охорона довкілля, державні закупівлі, конкурентна політика, забезпечення принципу недискримінації та політики рівних можливостей, які набувають в цьому контексті важливого значення. Тому для забезпечення ефективного освоєння коштів державам-членам необхідно створити систему моніторингу відповідності національного законодавства і, за необхідності, виступити з відповідною законодавчою ініціативою.