Територіально-орієнтований підхід до регіонального розвитку

Територіально-орієнтований підхід до регіонального розвитку

Photo: ua.depositphotos.com / mathes
27 Липня 2023
FacebookTwitterTelegram
1111

Що перше спадає на думку, коли хтось згадує Сицилію? Мабуть, для більшості людей це мафія, останнє виверження Етни або райські пляжі. У Габріеле Бонафеде, експерта, з яким ми мали нагоду працювати, інші асоціації. Його розповідь була про села і про те, як їм вдалося розвивати свої території. Усі разом – мери, місцевий бізнес, організації, що представляють різні групи людей – сіли за стіл та почали обговорювати свої потреби та проєкти, які можуть змінити ситуацію на краще.

Звичайно, їм були потрібні гроші, і вони розглядали можливість отримання підтримки від Європейського фонду регіонального розвитку, створеного для фінансування політики згуртування ЄС, тобто проєктів розвитку менш розвинених регіонів Європи. Однак незабаром зрозуміли, що подання великої кількості дрібних проєктів окремо не дасть бажаного результату. До того ж, це позбавить можливості контролювати, які саме проєкти будуть відібрані для фінансування, а їх непродумане поєднання могло призвести до втрати узгодженості та синергії.

Тож знову довелося сісти за стіл переговорів і розробити план – але вже іншого типу. Розроблений план назвали Комплексним планом територіального розвитку Сицилії. Звучить знайомо? Дійсно, щось подібне є в проєкті українського закону, і ми повернемося до цього трохи згодом.

Слово «комплексний» означало, що план охоплював усі сектори економіки та суспільного життя, які потребують підтримки розвитку. Але це лише половина справи. Інша половина полягає в тому, що весь план фінансувався за рахунок єдиного гранту Європейського фонду регіонального розвитку – так званого глобального гранту. Глобальний грант не був призначений для реалізації заздалегідь визначених конкретних проєктів. Натомість управління ним здійснювалося на місцевому рівні – муніципалітети діяли спільно та співпрацювали з місцевими зацікавленими сторонами для програмування, відбору та реалізації проєктів, що фінансуються за рахунок цього гранту. Це дозволило спрямовувати невеликі суми підтримки на проєкти з нематеріальними результатами (soft projects), а також на малі і середні проєкти місцевої інфраструктури та бізнес-сектору.

Уся справа в людях

Сицилійський підхід спрацював. Нарешті люди відчули, що гроші йдуть туди, куди вони хочуть їх спрямувати, а не вони ідуть туди, де є гроші, виконуючи менш значущу діяльність лише тому, що вдалося отримати на неї певне фінансування. Це почуття власності – не лише стосовно грошових коштів, але й стосовно всього процесу розвитку – стимулювало мотивацію та зосередженість на вчасній та ефективній реалізації проєктів. Спільне ухвалення рішень про використання коштів сприяло налагодженню комунікації між різними зацікавленими сторонами, спільному розумінню цілей розвитку, обміну досвідом та життєво важливою інформацією.

Сьогодні підхід до регіонального розвитку, який спирається на місцеві ініціативи та ставить місцеві зацікавлені сторони в центр уваги, відомий як територіально орієнтована політика регіонального розвитку. В основі цього підходу лежить визнання того, що регіони і території всередині країни стикаються з різними проблемами та потребують різного роду підтримки. Це може здаватися очевидним, але, якщо ставитися до цього підходу серйозно, він має глибокі наслідки для планування та реалізації політики регіонального розвитку.

Наскільки політика регіонального розвитку в Україні орієнтована на місцеві потреби?

Офіційні документи добре визнають різні обставини і потреби територій. Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки (ДСРР) запровадила поняття функціональних територій, які потребують особливої уваги з боку держави, визначила 13 різних типів таких територій та нанесла їх на карту. Зміни до Закону «Про засади державної регіональної політики», ухвалені в липні 2022 року, запровадили більш лаконічну класифікацію на основі чотирьох функціональних типів: території відновлення, регіональні полюси зростання, території сталого розвитку та території з особливими умовами для розвитку.

Індикатори для класифікації територій має визначити Кабінет Міністрів України, після чого Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (Мінрозвитку) сформує комісію для віднесення територій до функціональних типів. Згідно із законом, щонайменше половина членів цієї комісії мають бути членами профільних комітетів ВРУ. Це положення закладає ризик того, що розподіл територій не базуватиметься на чітких індикаторах та об’єктивних доказах, а стане вкрай політизованим процесом.

Хорошим принципам бракує інструментів їх впровадження

Правова концепція функціональних типів ще не доповнена конкретними інструментами підтримки різних типів територій. Проєктом Закону «Про стимулювання розвитку регіонів» передбачено два інструменти, здатні запровадити територіально орієнтований підхід до політики регіонального розвитку. Цей проєкт закону було знято з розгляду Верховною Радою, але запропоновані інструменти варто все-таки взяти до уваги.

Законопроєкт надавав можливість регіонам або громадам розробляти власні проєкти комплексного міжгалузевого розвитку. Це дуже схоже на те, що зробили громади Сицилії. Дійсно, такі комплексні проєкти після їх підготовки створять ідеальну можливість протестувати підхід до їхнього фінансування за рахунок єдиного глобального гранту з державного бюджету – тобто фінансова підтримка надається загалом для реалізації проєкту комплексного розвитку, але водночас регіони і громади ухвалюють рішення про розподіл коштів для реалізації певних заходів.

Іншим інструментом, запропонованим у законопроєкті, є угоди про регіональний розвиток між державою та органами влади нижчого рівня. Такі договори сприятимуть формуванню партнерського підходу до координації між різними рівнями влади та підтримці ініціатив розвитку, які надходять «знизу». У Польщі, наприклад, програмні контракти були пов’язані з використанням коштів ЄС, секторальні контракти використовувалися для узгодження сфер територіально орієнтованих галузевих політик профільних міністерств, а територіальні угоди використовувалися для узгодження інтервенцій на місцевому рівні.

Перехід від ієрархічного до територіально орієнтованого планування розвитку

Незважаючи на ці цікаві законодавчі зміни, поточний підхід до планування політики регіонального розвитку спирається на ієрархічний підхід. Закон вимагає, щоб стратегії розвитку регіонів повністю відповідали стратегічним цілям і пріоритетам, визначеним ДСРР. Проєкти регіональних стратегій і відповідних планів їх реалізації мають бути подані до Мінвідновлення для отримання висновку щодо їх відповідності ДСРР. У разі прийняття регіональної стратегії без позитивного висновку Мінвідновлення, проєкти регіональної стратегії не мають права на фінансування з Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР).

Однак необхідність адаптації проєктів розвитку до місцевих умов, потреб і можливостей обмежує ефективність ієрархічного підходу. В ієрархічній структурі важко досягти достатньої мотивації, залучення та креативності тих, хто знаходиться на нижньому рівні, в цьому випадку сторін, зацікавлених у розвитку на регіональному та місцевому рівнях. Тому нинішній підхід має бути трансформований у підхід, що базується на «м’якому» та «висхідному» механізмі координації. Відносини між державою та регіональним рівнем повинні поступово переходити на більш відкриті, де роль центрального рівня полягатиме насамперед у підтримці місцевих ініціатив та їх реалізації. Акцент має бути зроблений на комунікації, виробленні спільного розуміння потреб і пріоритетів розвитку, підтримці розробки політики та управлінського потенціалу на місцевому рівні та розширенні можливостей місцевих («низових») ініціатив розвитку.

Процес оновлення ДСРР, який нещодавно розпочався, надає першу можливість випробувати менш суворий ієрархічний підхід. Поточна практика, за якої підготовка регіональних стратегій починається лише після ухвалення ДСРР, має бути переглянута. Якщо ці два процеси відбуватимуться паралельно, можна буде відкрити канал координації «знизу-вгору» в тому сенсі, що проєкти регіональних стратегій можуть бути враховані при підготовці ДСРР. Це дозволило б зосередити увагу ДСРР на стратегічних сферах втручання на державному рівні та розробці відповідних інструментів підтримки регіонів і територій різних функціональних типів.

Також немає необхідності наполягати на повній відповідності стратегій нижчого рівня ДСРР. Якщо регіональна стратегія включає добре обґрунтовані пріоритети, які формально не повністю відповідають ДСРР, це не має розглядатися як порушення, а скоріше як пристосування ДСРР до потреб конкретного регіону.

Узгодження зобов’язань у сфері планування з управлінськими обов’язками

Наразі не існує чіткого розмежування питань, які мають бути охоплені документами планування розвитку на державному, регіональному та місцевому рівнях. В умовах багаторівневої системи управління, що базується на принципі субсидіарності, відповідальність за планування та реалізацію має бути покладена на той рівень влади, який охоплює територію, що отримає найбільші переваги від запланованих заходів і проєктів.

Планування на державному та регіональному рівнях має в першу чергу стосуватися інфраструктури національного або регіонального значення, наприклад, аеропортів, автомобільних доріг, університетів, лікарень, мереж виробництва та передачі енергії. Планування на регіональному рівні має також включати інфраструктуру міжмуніципального характеру, таку як регіональні дороги, регіональне водопостачання, очисні споруди та центри поводження з відходами. З іншого боку, значна частина інфраструктури забезпечує здатність громад надавати місцеві послуги – наприклад, житло, місцеві дороги, школи, клініки, розподільчі мережі – і тому має плануватися на місцевому рівні. Той самий принцип має застосовуватися до неінвестиційних заходів і програм розвитку.

Після чіткого розмежування повноважень вимоги до затвердження мають бути обмежені місцевими проєктами, що мають значний вплив на більшу територію регіону, регіональними проєктами або програмами національного значення, а також проєктами та програмами, що потребують фінансування з вищого рівня управління (наприклад, з державного або регіонального бюджету).

Підтримка територіально орієнтованої політики з боку ДФРР

Паралельно із запровадженням територіально орієнтованого підходу до політики регіонального розвитку слід докорінно модернізувати принципи функціонування ДФРР. Для посилення впливу на зменшення диспропорцій у розвитку між регіонами частку коштів ДФРР, призначених для менш розвинених регіонів, слід збільшити з нинішніх 20% до щонайменше 50%. Після узгодження функціональної класифікації територій формула розподілу коштів ДФРР має бути вдосконалена шляхом встановлення мінімальної частки коштів, яка має бути виділена територіям з особливими умовами розвитку.

Враховуючи, що більшість ресурсів на післявоєнну відбудову буде надано безпосередньо партнерами з розвитку або через бюджетний фонд ліквідації наслідків збройної агресії, підтримка з ДФРР має зосереджуватися на проєктах місцевого рівня, спрямованих на відновлення місцевої економіки та покращення публічних послуг для місцевого населення. Для найслабших громад має бути передбачена можливість відмовитися від чинної вимоги обов’язкового співфінансування.

Нещодавно з’явилася пропозиція запрошувати громадян голосувати за проєкти, запропоновані ДФРР.  Голосування потенційно може наблизити відбір проєктів до потреб людей, але якщо його проводити на регіональному рівні, то проєкти, що приносять користь більшій кількості населення, тобто обласним центрам і містам, швидше за все, переможуть за рахунок проєктів менших за розміром громад. Кращий підхід, відомий як громадський бюджет, що передбачає голосування на рівні громади або муніципалітету стосовно проєктів, які фінансуватимуться з місцевого бюджету, зараз широко практикується в багатьох країнах-членах ЄС і майже у 200 громадах України.

Уся справа в людях… але як вони навчаться «ловити рибу»?

Одне із занепокоєнь, яке часто висловлюють щодо формування регіональної політики на основі ініціатив місцевого розвитку, полягає в тому, що місцеві адміністрації не мають необхідних навичок і кадрів для розробки та управління проєктами розвитку. Часто так і є. Але місцева адміністрація – і, що більш важливо, місцеві зацікавлені сторони – володіють найважливішим ресурсом, якого не має ніхто інший, окрім них. У них є знання власних обставин і потреб. Задля власного добробуту вони також мають сильну мотивацію здобувати навички, необхідні для того, щоб діяти, спираючись на ці особливі знання.

Тому державна політика регіонального розвитку повинна розробляти інструменти, що підтримують навчання та розбудову спроможності на місцевому рівні. Нещодавня ініціатива Мінвідновлення щодо створення офісів підтримки реформ у громадах, які, серед іншого, надаватимуть «екстрені консультаційні послуги» для підготовки інвестиційних проєктів і документів з планування, вже є кроком у цьому напрямку. Державне агентство з питань відновлення також могло б поступово перейти від безпосередньої реалізації проєктів до підтримки та консультування місцевих і регіональних органів влади з питань планування та реалізації проєктів. У рамках ДФРР можна було б надавати фінансову та експертну підтримку для розробки та управління проєктами адміністративно менш спроможних громад. Всі ці нові інструменти підтримки можна вивчити на прикладі 24 регіональних офісів U-LEAD, які вже надають підтримку громадам у їхній повсякденній роботі через заходи з розвитку спроможності посадових осіб місцевого самоврядування в усіх сферах їхніх повноважень. 

Що це дасть?

Прийняти логіку – не кажучи вже про культуру територіально орієнтованого підходу –  нелегко. Ймовірно, цей підхід потрібно впроваджувати поступово, наприклад, спочатку протестувавши підхід із залученням глобального гранту у кількох громадах-”добровольцях”. Але переваги, які він може принести, варті цих зусиль. Він допомагає визначити пріоритети проєктів і створює відчуття причетності, яке мотивує місцеві зацікавлені сторони вчитися, створювати інноваційні проєкти та ефективно їх впроваджувати. Це дає людям можливість почати будувати своє майбутнє у себе вдома, замість того, щоб переїжджати в якесь інше, більш благополучне місце, щоб покращити свої шанси.

Ця стаття ґрунтується на більшому аналітичному документі, і з яким можна ознайомитися англійською та українською мовами.

Ця коротка стаття підготовлена за підтримки Європейського Союзу та його держав-членів – Німеччини, Польщі, Швеції, Данії, Естонії та Словенії. Вона є частиною аналітичного документа «Координація процесу відбудови та відновлення з політикою регіонального розвитку в Україні», підготовленого Янезом Сустершичем, міжнародним експертом Програми «U-LEAD з Європою», у травні 2023 року. Усі терміни в цьому документі вжиті в нейтральному значенні щодо чоловіків і жінок.

Автори
  • Янез Шуштершич, міжнародний експерт Програми «U-LEAD з Європою», колишній Міністр фінансів Словенії

Застереження

Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний