У фокусі Індексу реформ: чи готові Україна та ЄС до розбудови «Шляхів солідарності»

Україна – важливий гравець на світовому ринку зернових. До 24 лютого 75% виробленого в Україні зерна йшло на експорт до країн Європи, Азії та Північної Африки. Це приносило Україні п’яту частину річних експортних надходжень. При цьому чорноморські порти забезпечували експорт 90% зернових і олійних культур. Ненадходження українського збіжжя за призначенням через блокаду портів військами рф поставило під загрозу глобальну продовольчу безпеку. 

Щоб підтримати Україну та створити альтернативні логістичні маршрути для експорту агропродукції та імпорту товарів першої необхідності, 12 травня Європейська комісія запустила ініціативу «Шляхи солідарності». План її реалізації передбачав термінове усунення транспортних затримок на західних кордонах України, а також поліпшення залізничної, автомобільної та річкової сполучності між ЄС, Україною та Молдовою у середньо- та довгостроковій перспективі. 

Пріоритетні заходи плану та перші здобутки Ініціативи

Єврокомісія (ЄК) окреслила 6 пріоритетних заходів плану дій Ініціативи:

Надання додаткового вантажного рухомого складу, суден та вантажних авто

На початку червня було створено дві платформи: «ЄС-Україна для пошуку бізнес-партнерів» (EU-Ukraine business matchmaking platform) та «Зернові шляхи» (Grainlanes), щоб об’єднати зусилля в пошуку додаткового транспорту. Вони функціонують, але поки не здатні вирішити проблему нестачі специфічних вагонів-зерновозів та вантажівок у технічному стані, що відповідає вимогам ЄС, через значну різницю між потребами української сторони та можливостями європейців. 

Також ЄК було заплановано створення за принципом «єдиного вікна» контактних пунктів країн-членів ЄС, які дозволили б сторонам повідомляти про проблеми вздовж логістичного ланцюжка. Але вони створені не були, натомість оперативна взаємодія відбувається на рівні окремих виконавців або робочих груп (наприклад, україно-румунська митна робоча група, ініційована Консультативною місією ЄС), що свідчить про брак координації процесів.

Збільшення пропускної здатності транспортних мереж і перевантажувальних терміналів

ЄК закликала учасників Ініціативи спрямовувати експорт української продукції до коридорів із найбільш доступною пропускною здатністю. Крім того, вона мала визначити ключові центри перевантаження та зміни колій на кордонах із ЄС та за межами України. Але сьогодні вирішальним фактором у виборі транспортних коридорів експортерами та покупцями українських товарів є вартість логістики. Тому вантажі продовжують прямувати у напрямку найкоротших, але найбільш завантажених транспортних коридорів (зокрема до портів Польщі та Румунії). 

Для швидкого руху між перевантажувальними центрами та європейськими портами ЄК закликала розпорядників інфраструктури держав ЄС надати часові проміжки для українських вантажів у графіках залізничних перевезень. А також анонсувала підписання угоди про лібералізацію автомобільних перевезень Україна-ЄС (угоду підписано наприкінці червня). Лібералізація автомобільних перевезень (так званий “транспортний безвіз”) скасувала необхідність для українських перевізників отримувати дозволи на здійснення двосторонніх та транзитних перевезень до країн ЄС. З 1 жовтня Україна приєдналася до міжнародної системи обміну митною інформацією NCTS (так званий “митний безвіз”), що також прискорило час перетину кордону вантажівками завдяки спрощеному декларуванню товарів та пришвидшенню їх митного оформлення.

Вільних часових слотів у графіках перевезень ЄС все ще критично не вистачає, попри вимоги ЄК щодо їх беззастережного надання. Але на це є об’єктивні причини — транспортна мережа ЄС не здатна поглинути весь обсяг українського експорту. 

Щоб заохотити європейських операторів відправляти транспорт до України, ЄК мала розглянути питання належного страхування ризиків перевізників. Однак це питання досі не опрацьовано повною мірою. Серед країн-членів ЄС лише уряд Польщі прийняв рішення про розширення можливостей страхування ризиків у двосторонній торгівлі з Україною. Через це українським компаніям часто доводиться самостійно закривати логістичні потреби країни. 

Оптимізація митних операцій та інших перевірок

Єврокомісія рекомендувала спростити несуттєві митні процедури, процедури видачі експортних сертифікатів та ветеринарних і фітосанітарних сертифікатів якості продукції, забезпечити достатню кількість персоналу і цілодобове обслуговування на пропускних пунктах (ПП), а де можливо перемістити перевірки за межі кордону (наприклад, у морські порти або місця призначення вантажів).

На початку Ініціативи існували затримки з контрольними процедурами на кордоні, зумовлені зокрема різними графіками роботи інспекторів з українського та європейського боків та недостатньою кількістю інспекторів служб фітосанітарного і ветеринарного (а в Польщі ще й санітарного) контролю з українського боку та з боку сусідніх держав. Відсутність належного сортування (сегрегації) вантажів з українського боку значно посилювала цю проблему. Однак завдяки зусиллям ЦОВВ, зокрема Держпродспоживслужби, це питання вдалося розв’язати.  Але наразі вже досягнуто домовленостей щодо цілодобової роботи контрольних служб на всіх ПП та максимального спрощення процедур контролю для всіх видів українських транзитних вантажів. Ще одна, досі актуальна причина затримок — відсутність сервісних зон на кордоні, тож водії після проходження перевірки часто паркуються біля кордону, щоб виконати вимоги щодо часу їзди та відпочинку за тахографам.  Однак, все ж, більшість причин затримок лежать далеко за межами кордону, а час його перетину стає лише їхнім закономірним наслідком

Забезпечення зберігання товарів на території ЄС

ЄК планувала провести оцінку наявних спроможностей для тимчасового зберігання українського збіжжя в ЄС та скоординувати дії країн-членів для збільшення потужностей поблизу ПП, станцій вздовж ліній «широкої» колії та в морських портах ЄС. Адже частина потужностей для зберігання в Україні недоступна або знищена. 

ЄК провела таку оцінку, а також були побудовані додаткові ангари для тимчасового зберігання зерна, зокрема на території Польщі. Але цих потужностей виявилось недостатньо, і наприкінці серпня український агробізнес скупив майже всі одноразові зерносховища на світовому ринку. А у вересні представники польських логістичних операторів закликали уряд розробити державну програму зі створення термінальної прикордонної інфраструктури для зберігання агропродукції.

Збільшення спроможності нових експортних коридорів

Крім термінового усунення транспортних затримок, у своєму плані ЄК окреслила середньо- та довгострокові заходи для збільшення пропускної здатності експортних коридорів. Це зокрема термінове відновлення пропускних пунктів із подвійною колією (українська 1520 мм, європейська 1435 мм), розширення потужностей пристроїв зміни колій та транспортної інфраструктури на прикордонних ПП. 

На початку липня для прискорення експорту українського зерна Румунія відновила залізничне сполучення річкового порту Галац на Дунаї з Україною. А наприкінці серпня  «Укрзалізниця» відновила кілька залізничних маршрутів до кордону з Румунією. Після ремонту колій на території Румунії між країнами буде відновлено 2 пропускних пункти. Тоді ж у рамках пілотного проєкту було достроково відновлено залізничне сполучення між Україною та Молдовою. На автомобільному напрямку найбільш значні зміни відбулись на ПП «Краківець-Корчова» на польському кордоні, де було збільшено кількість смуг для вантажівок з 4 до 10 та створено додаткові павільйони для митного і транспортного контролю.

Встановлення нових інфраструктурних зв’язків у рамках відбудови України

На думку ЄК, оцінка майбутніх потреб мала бути зосереджена на модернізації і оптимізації транспортних потоків у транскордонному сполученні (дорога-дорога, дорога-залізниця, залізниця-залізниця) між ЄС та Україною, розвитку нових транспортних коридорів базової мережі TEN-T, що з’єднують ЄС з Україною та Молдовою та покращенні сполучення та судноплавства на коридорі Рейн-Дунай.

Наприкінці липня Єврокомісія внесла зміни до індикативних мап TEN-T, включивши до них три українські логістичні шляхи. Також ЄК опрацьовує з державами-членами ЄС можливість реалізації Адріатичних транспортних шляхів. Інші проєкти розвитку інфраструктурних зв’язків Україна-ЄС знаходяться на етапі обговорення.

За результатами аналізу «Європи без Бар’єрів», основними проміжними здобутками Ініціативи з боку ЄК стали розробка логістичних платформ Україна-ЄС, “транспортний безвіз” і небачені досі спрощення митних та інших контрольних процедур при перетині кордону з країнами-членами ЄС. З боку України відбулися повноцінне приєднання до системи спільного транзиту, позитивні зміни на автомобільних пропускних пунктах та було відновлено залізничне сполучення з Молдовою та Румунією у кількох напрямках.

Півроку «Шляхів солідарності»: результати та проблеми

11 листопада спливло 6 місяців реалізації Ініціативи. Згідно з даними ЄК, за півроку Ініціатива сприяла:

• експорту понад 15 млн т зерна, олійних культур та супутніх товарів з України (разом із чорноморським експортом близько 25 млн т – загалом це вдвічі менше, ніж минулого року); 
• експорту понад 15 млн т іншої продукції (руди, заліза, сталі, землі, лісу);
• генеруванню понад 15 мільярдів євро для українських фермерів і бізнесу.

Проте пропускна спроможність існуючих транспортних коридорів уже досягла максимуму на тлі високих логістичних витрат. Домовленості ж щодо продовження «Зернової ініціативи» є дуже хиткими. Тому наступними кроками з розвитку Ініціативи, на думку ЄК, має стати розбудова нових транспортних маршрутів. Для цього 11 листопада ЄК оприлюднила спільну декларацію ЄК, Чехії, Польщі, Румунії, Словаччини, Молдови, України, ЄІБ, ЄБРР та Групи Світового банку про мобілізацію 1 млрд євро на «Шляхи солідарності» до кінця 2023 року. Однак, згідно з аналізом Європи без бар’єрів, поряд з інфраструктурними існують організаційні проблеми (описані нижче) в реалізації Ініціативи, які можуть завадити реалізації анонсованих планів.

Пропускна спроможність кордону

Станом на кінець листопада рух великогабаритних вантажів через західні кордони України забезпечували 13 залізничних та 32 автомобільних пропускних пункти на кордонах із ЄС та Молдовою, 3 придунайські порти та 3 чорноморські порти, розблоковані в рамках «Зернової ініціативи». При цьому очікувати на перетин кордону на автомобільних ПП подекуди доводилось 7 діб, а на залізничних – 25.

На початку Ініціативи причиною заторів та низької спроможності кордону були розбіжності у графіках роботи та кількості інспекторів служб фітосанітарного і ветеринарного контролю з українського боку та з боку сусідніх держав. Однак, як ми згадували вище, наразі причини лежать далеко за межами кордону, а час його перетину стає лише закономірним наслідком.

Якщо подивитися на залізничні перевезення, то, наприклад, сумарна потужність портів Польщі та Румунії, до яких сьогодні прямує більшість українського експорту, у 2021 році становила 34 млн т. Це лише чверть обсягу українських чорноморських портів до 2022 року, які раніше забезпечували експорт 120-140 млн т вантажів на рік. До того ж, європейські порти мають обмаль вільних потужностей, оскільки розраховані на задоволення національних потреб держав-членів ЄС. Зараз їхня завантаженість посилюється через імпорт вугілля до країн ЄС. Відповідно, ще залишає ще менше можливостей для українського збіжжя. Тому пропозиція представників УЗ щодо виділення квот на перевалку українських вантажів у європейських портах не знаходить підтримки. Виходом могло б стати завантаження литовського порту Клайпеда, потужності якого вивільнилися через зупинку співпраці з рф (50 млн т різних вантажів на рік). Раніше Україна транспортувала вантажі до цього порту широкою колією через Білорусь. Але сьогодні розвиток цього напрямку потребує або подвійної зміни візків з широкої на вузьку колію і навпаки (Україна – Польща – Литва), або будівництва територією Польщі широкої колії з України до кордону з Литвою. Таке будівництво може бути доцільним з перспективою на повоєнне майбутнє, оскільки зміни кліматично-погодних умов вказують на зміщення агровиробництва України на захід. Тому попит на цей напрям перевезень лише зростатиме. 

Окрім проблеми з різною шириною колії в Україні та ЄС є й інша – невідповідність габаритів українського рухомого складу технічним вимогам іноземних залізниць. Це призводить до ще більшого звуження кола маршрутів для експорту з України. Європа не здатна значно допомогти Україні в цьому питанні, бо відчуває нестачу рухомого складу та часових слотів у графіках залізничних перевезень — наприклад, на території ЄС курсує 9 тис. вагонів-зерновозів, в Україні ж їх близько 25 тис. Відповідно залізнична мережа і графіки перевезень ЄС розраховані на щонайменше втричі меншу інтенсивність руху з урахуванням і внутрішніх, і українських зернових вантажів. 

Організаційні прогалини

Ринок залізничних перевезень ЄС є лібералізованим. Тому на одному прикордонному переході може працювати одночасно близько 10 державних і приватних перевізників, які конкурують між собою. Координація між ними далека від ідеальної, і через це часто в очікуванні вантажів відбувається блокування шляхів вагонами котрогось із них. Також є непоодинокі випадки блокування шляхів покинутими порожніми вагонами після їх вивантаження. Ця ситуація існує з обох боків кордону.

Раніше також існувала проблема, коли іноземні перевізники відмовлялися від раніше підтверджених вантажів уже після їх прибуття. Для боротьби з цим УЗ запровадила обмеження на підтвердження обсягів вантажів іноземним перевізникам, що базувалося на фактичних показниках попереднього місяця. Згодом обмеження були зняті, натомість запроваджені штрафні санкції у разі відмови від вантажів. З українського боку трапляються випадки, коли вагони прибувають на кордон, але покупців іще немає. Тобто вагони використовуються як місткості для зберігання продукції, що також блокує місця відстою потягів. 

Однією з організаційних проблем є вади у плануванні перевезень з боку УЗ, яке відбувається в ручному режимі, пізно доводиться до власників вантажів та не співпадає та можливостями іноземних перевізників. Також є проблема у системі формування поїздів «за готовністю». Вона дозволяє перевозити одним рухомим складом велику кількість вагонів з понад 1200 залізничних станцій України. Але перелік вантажів та точний час їх прибуття на кордон не можуть бути визначені заздалегідь і в більшості випадків не відповідають жорстким графікам європейських перевізників.

Підвищити ефективність перевезень могла б розробка єдиної системи контролю, до якої були б включені, як українські, так і європейські мережі. Відображення руху вантажів не лише до кордону, а й після його перетину дало б змогу всім учасникам логістичних ланцюгів спостерігати за місцеперебуванням вантажів, швидкістю руху, місцями та причинами затримок. Електронний документообіг, на заміну обміну телеграмами, також міг би значно покращити взаємодію по різні боки кордону.

Економічна доцільність

Бізнес і з українського, і з європейського боків не готовий диверсифікувати маршрути, а шукає найкоротші та найвигідніші шляхи для транспортування продукції, перевантажуючи при цьому одні ПП і залишаючи порожніми інші. Так, за даними УЗ, середня завантаженість залізничних ПП у листопаді становила близько 50%. 

Однак, кожен день простою в черзі коштує чимало, і найкоротший маршрут не завжди означає найдешевший. Багато аграріїв вже на власному досвіді зрозуміли це і направлять вантажі на всі доступні залізничні ПП, де є служби контролю зернових вантажів. А, наприклад, підприємства ГМК (гірничо-металургійного комплексу) продовжують користуватися лише деякими з них. Одна з причин у тому, що вони не можуть змінювати маршрути без погодження з покупцями з ЄС. Отже, потрібно розбудовувати комунікацію з обох сторін кордону та інформувати про переваги більш рівномірного розподілу товарів по ПП.

Затримки на кордоні

Запровадження спільного прикордонно-митного контролю між Україною та Польщею, а пізніше і з іншими країнами ЄС може значно підвищити ефективність контрольних перевірок на кордоні. 

Брак комунікації та координації

З боку ЄС Ініціативу «Шляхи солідарності» курує Генеральний директорат Єврокомісії з Мобільності та транспорту. Тому і з українського боку очікувався візаві в особі Мінінфраструктури (повна назва зараз Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури – ред.), оскільки саме воно відповідає за розвиток логістики в цілому. Але в офіційних документах та відкритих джерелах фігурувала велика кількість учасників без чітко визначених функцій та ступеню залученості. Жодними документами не закріплена відповідальність за реалізацію Ініціативи певного міністерства, відомства або консультативно-дорадчого органу, який би відповідав за координацію всіх залучених сторін з боку України. Це питання потребує вирішення з боку України.

Висновки

За результатами аналізу «Європи без бар’єрів», однією з цілей Ініціативи «Шляхи солідарності» була гармонізація потреб України сторони та можливостей ЄС та Молдови у забезпеченні руху товарів через західні кордони України. За півроку її реалізації сторони зрозуміли тотальну розбіжність у потребах та можливостях, яка перш за все спричинена різницею портових потужностей та технічних параметрів транспортної мережі і транспортних засобів з обох боків кордону. Інша суттєва проблема – це брак координації та комунікації, які можуть сповільнити реалізацію анонсованих ЄК інвестиційних проєктів.

З одного боку, у розв’язанні багатьох питань відчувається затримка з боку ЄК, оскільки значна частина компетенцій знаходиться в руках країн-членів, які дбають про свої національні інтереси. Водночас подеколи держави-партнери хочуть зробити для України більше, однак впираються в громіздкі єврорегуляції. З іншого боку, відсутність загальнодержавного координаційного органу та чітко визначених стейкхолдерів в Україні призводить до дублювання функцій учасників Ініціативи та ускладнює визначення успіхів або недопрацювань в її межах.

Тому сьогодні Ініціатива виглядає скоріше парасолькою для співробітництва держав-членів ЄС, України та Молдови, яка об’єднує багато різнопланових заходів, аніж чітко структурованим цілісним проєктом. Разом із відсутністю розуміння механізмів та інструментів фінансування, наявності повноважень та можливостей для їх делегування з обох боків кордону це може стати перепоною на шляху до інвестицій у розбудову інфраструктури.