У фокусі індексу реформ: ліквідація Окружного адмінсуду Києва. Як довести реформу до кінця, а не обмежитися «заміною вивіски»
Beta

У фокусі індексу реформ: ліквідація Окружного адмінсуду Києва. Як довести реформу до кінця, а не обмежитися «заміною вивіски»

Photo: ua.depositphotos.com / aa-w
16 Січня 2023
FacebookTwitterTelegram
939

Президент України Володимир Зеленський підписав закон про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва (ОАСК). За роки свого існування цей суд був відомий в першу чергу завдяки корупційним скандалами і кричущій недоброчесності суддів, які в ньому працювали. Однак ліквідація корумпованої інституції — це лише перший крок для «перезавантаження» системи. Щоб трансформація ОАСК не перетворилася на просту «заміну вивіски», необхідні якісні зміни — обрання професійних суддів з незаплямованою репутацією та обмеження повноважень. І хоча саме ці питання є ключовими, вони поки жодним чином не відображені в ухваленому законодавстві.

В останні тижні грудня Президент України Володимир Зеленський підписав три важливі для продовження судової реформи закони. Перший з них стосувався зміни порядку добору суддів Конституційного суду (КСУ) — він викликав бурхливу критику з боку українських експертів та активістів, а Євросоюз згодом наполягав на його подальших змінах. Два інші закони стосуються ліквідації Окружного адмінсуду Києва та її особливостей, створення замість нього нової судової інституції — Київського міського окружного адміністративного суду (КМОАС) та передачі йому справ суду-«попередника». Ухвалення і підписання цих документів стало своєрідною перемогою над суддівською недоброчесністю та корупцією.

Експерти Індексу реформ оцінили закон про ліквідацію Окружного адміністративного суду досить позитивно — у спеціальному опитуванні документ набрав +2 бала. На думку експертів саме ця оцінка є водорозділом між реформами і менш важливими регулюваннями.

Однак, у жодному із цих законів не прописані кроки, які потрібні для системної трансформації ОАСК. Мова насамперед про повну зміну суддівського складу та обмеження повноважень суду, оскільки наразі в законі прописана лише територіальна юрисдикція новостворюваної установи — це місто Київ, але коло справ, які цей суд має повноваження розглядати, не визначено. 

Історія ОАСК: шукаємо корінь негараздів

Початком існування Окружного адмінсуду Києва можна вважати 2004 рік, коли президент України Леонід Кучма підписав указ про утворення місцевих адміністративних судів та затвердження їхньої мережі. Документ передбачав утворення з 1 січня 2005 року такої мережі адміністративних судів: 

  • 24 окружні адмінсуди в кожній області з відповідною територіальною юрисдикцією;
  • 2 окружні адмінсуди в містах зі спеціальним статусом (окружні адмінсуди в Києві та Севастополі);
  • Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим з відповідною територіальною юрисдикцією.

Аби не заплутатися в абревіатурах назв судів, які зустрічатимуться у цій статті, варто відразу їх розрізнити:

  • Ліквідований 15 грудня Окружний адміністративний суд міста Києва (ОАСК) — спеціальний адміністративний суд першої інстанції, юрисдикція якого поширювалась виключно на місто Київ. Функція цього суду — розгляд справ щодо оскарження дій або рішень органів державної влади (в тому числі й центральної).
  • Київський окружний адміністративний суд (КОАС) — окружний адміністративний суд першої інстанції, юрисдикція якого поширюється на Київську область. Саме до цього суду перейдуть справи, які раніше були підсудні ОАСК, на період до створення нової судової інстанції, яка його замінить.
  • Київський міський окружний адміністративний суд (КМОАС) — суд, який мають створити замість ліквідованого ОАСК.
  • Вищий адміністративний суд України — вищий адміністративний суд у системі адмінсудів України, який пропонують створити для того, щоб передати до нього справи ОАСК, які стосуються державних органів національного рівня. Зазначимо, що Вищий адмінсуд в Україні вже існував з 2005 по 2016 роки. Тоді він функціонував як суд касаційної інстанції (переглядав судові рішення адмінсудів першої та апеляційної інстанцій), а також як суд першої інстанції для справ, пов’язаних із виборчим процесом та діяльністю парламенту.

ОАСК відрізнявся від окружних адміністративних судів в інших регіонах перш за все юрисдикцією. Його територіальна юрисдикція охоплювала столицю — місто Київ, у якому перебувають центральні органи влади в країні — Верховна Рада, Кабінет Міністрів та міністерства, Національний банк України, антикорупційні органи та багато інших. Отже, юрисдикція цього суду поширювалася на справи, де хоча б однією стороною є орган центральної влади.

Простіше кажучи, повноваження ОАСК дозволяють йому розглядати як більш «побутові» справи — оскарження рішень київської Податкової, спори з органами соцзахисту тощо, так і втручатися у справи державного управління — скасовувати рішення уряду та інших органів центральної влади, блокувати конкурси на посади, зупиняти реформи та ін.

За словами голови фонду DEJURE Михайла Жернакова, повноваження суддів ОАСК були настільки великі, що ті могли заблокувати будь-які рішення органів влади.

«Що зробило ОАСК ОАСКом — це те, що там об’єднані справи як рівня звичайного окружного адміністративного суду, так і центральних органів виконавчої влади, які знаходяться в місті Києві. Так склалося, що юрисдикція ОАСК поширюється на місто Київ. Це сконцентрувало фантастично великі повноваження в рамках звичайного районного, фактично, окружного суду, що і зробило його тим, ким він був», — пояснив Жернаков.

Наслідки роздутої юрисдикції суду були б не такими катастрофічними, якби в ОАСК працювали порядні та доброчесні судді. Однак, чинне керівництво суду було обране за президентства Януковича в 2010 році заступником голови Адміністрації президента Андрієм Портновим та нардепом-регіоналом Сергієм Ківаловим. Хоча з того часу і керівники, і кожен із 49 суддів ОАСК були помічені у зловживаннях і недоброчесності, нікого з них не звільнили.

Ліквідація ОАСК: навіщо і чому так довго

Як ми згадали вище, одна з найбільших проблем ОАСК — це корумповані судді, які в ньому працювали. Ліквідація була необхідною для того, щоб створити замість ОАСК нову судову інституцію, до якої законним і прозорим чином будуть відібрані нові добропорядні і професійні судді. 

За даними фундації DeJure, із 49 суддів ОАСК немає жодного, хто не був би помічений у зловживаннях, винесенні сумнівних рішень або маніпуляціях з декларуванням доходів. До того ж, голова суду Павло Вовк, його заступник Євген Аблов та ще кілька суддів отримали від Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) підозри в ухваленні замовних рішень в інтересах своїх, політичних еліт або бізнес кіл.

Ми не будемо детально переказувати кожне скандальне рішення і вчинок скомпрометованих служителів Феміди, але коротко пригадаємо найгучніші з них:

  1. Спроби заборони Революції Гідності. Суддя Віктор Данилишин восени 2013 року заборонив встановлювати намети у центрі Києва. Пізніше суддя Богдан Санін заборонив у центрі будь-які мирні зібрання. Заступник голови ОАСК Аблов 9 грудня своїм рішенням фактично зобов’язав правоохоронців звільнити Майдан і Хрещатик від мітингувальників і наметів. Ці рішення використали працівники «Беркуту» для виправдання спроби зачистки Майдану.
  2. Переписування підручників з історії. У 2020 році ОАСК зобов’язав Міносвіти переглянути у підручниках 2018-2019 років опис подій Революції Гідності.
  3. Скасування нового українського правопису. ОАСК у 2021 році скасував постанову Кабміну від 22 травня 2019 року про затвердження нового українського правопису.
  4. Скасування націоналізації ПриватБанку. Суд, за позовом ексвласника Приватбанку Ігоря Коломойського до НБУ, Кабміну, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та Нацкомісції з цінних паперів та фондового ринку, визнав протиправним їхні рішення щодо націоналізації Приватбанку та визнав нечинним відповідний договір купівлі державою акцій банку.
  5. Поновлення корупціонерів на посадах. У грудні 2018 року ОАСК поновив на посаді екскерівника Державної фіскальної служби Романа Насірова, який перебував під слідством за зловживання владою і службовим становищем. ОАСК також поновив на посаді першого заступника Генпрокурора Миколу Голомшу, який раніше був люстрований.

Михайло Жернаков, фундація DeJure:

«[Ліквідація ОАСК] – це питання національної безпеки. Тому що все дійшло до того, що в лютому вони намагалися сюди повернути Януковича на замовлення росії. Просто готували юридичну базу під те, щоб Януковича знову зробити президентом, коли росія мала зайти в Київ. І, на жаль, дуже довго це питання (ліквідації ОАСК, — ред.) розглядалося, але нарешті дійшли до цього рішення»

З огляду на кількість рішень, які своєю суттю підривали національну безпеку України, ліквідація скандального суду назріла давно. Громадськість також наполягала на тому, щоб влада позбулася ОАСК, однак жоден із двох президентів з часів Майдану не поспішав це робити.

За президентства Петра Порошенка ця справа зірвалася в останній момент — президент навіть отримав згоду Вищої ради правосуддя, без якої ліквідація була б неможливою, однак згодом раптово виключив ОАСК з наказу про ліквідацію судів у рамках судової реформи.

Президент Володимир Зеленський теж не відразу дослухався до закликів громадськості. В 2019 році на запитання про ліквідацію ОАСК, яке пролунало під час прес-марафону, Зеленський відповів, що йому потрібно розібратися з цим питанням, однак якщо буде треба, то з ліквідацією не зволікатиме. До 2020 року Зеленський також не коментував справи, які антикорупційні органи розслідували проти ОАСК.

В 2020 році журналіст Данило Мокрик зареєстрував петицію про ліквідацію ОАСК, яка набрала необхідні для розгляду 25 тис. голосів. Тоді президент заявив, що починає процес ліквідації, який, утім, не рухався аж доки Міжнародний валютний фонд вирішив не давати Україні черговий транш, мотивуючи це недостатнім прогресом у реформах, зокрема тих, які стосувалися судової влади. Лише після цього президент вніс у Верховну Раду законопроєкт про ліквідацію ОАСК зі статусом «невідкладний». Однак, навіть попри це ухвалення закону затягнулося більше ніж на рік — до 13 грудня 2022 року.

Ухвалення і підписання цього закону стало першою перемогою громадськості над корумпованим судом. За словами керівниці юридичного відділу Transparency International Катерини Риженко, у ліквідації цього суду були зацікавлені всі: і активісти, і представники громадськості, й міжнародна спільнота.

«Нарешті було проголосовано цей законопроєкт під тиском як громадськості, так і міжнародної спільноти — скоріше за все, для виконання наших зобов’язань як держави перед міжнародними партнерами. І загалом потреба в ліквідації цього суду назрівала вже не один рік. Тобто це однозначно є перемогою», — зазначила Риженко.

Однак наступним кроком має стати формування нового суду. За різними оцінками, цей процес може тривати рік або навіть більше. 

Що має бути замість ОАСК?

Сама по собі ліквідація Окружного адмінсуду Києва, хоч і є довгоочікуваним кроком, який відкриває простір для системних змін, — це лише необхідний мінімум для подальшої реформи. ОАСК має пройти трансформацію від столичного суду із майже необмеженими повноваженнями в рамках своєї юрисдикції до звичайного адміністративного суду — із передачею частини повноважень до інших судових інституцій.

Так, за словами Михайла Жернакова, важливо позбавити новостворений суд — КМОАС — повноважень розглядати справи щодо державних органів національного рівня. Для розгляду справ «топ-рівня» необхідно створити нову судову інституцію — Вищий адміністративний суд.

«Потрібно створити новий Вищий адміністративний суд за аналогією з Вищим антикорупційним судом, а також із залученням міжнародних експертів, який би займався цим топ-рівнем. А Київський міський окружний хай буде просто Київським міським окружним і розглядає справи місцевої податкової та інші подібні», — пояснив Жернаков.

Нарешті, у новоствореному суді мають працювати нові професійні судді, відібрані за прозорими і зрозумілими конкурсами. Відбір таких суддів — це компетенція Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВВКС) та Вищої ради правосуддя (ВРП), які наразі теж перебувають у процесі формування. 

Однак головним ризиком наразі є те, що жоден із цих кроків не прописаний у новоухваленому законодавстві про ліквідацію ОАСК. Тобто наразі невідомо, які повноваження отримає нова судова інституція — КМОАС. Якщо вони залишаться без змін, це означатиме ті самі корупційні ризики і можливе повторення історії.

Нагадаємо, до 2005 року таку саму скандальну репутацію, як і ОАСК, мав Печерський районний суд, який завдяки своєму розташуванню у Печерському районі міста Києва міг розглядати справи, у яких фігурували Верховна Рада України та Кабінет Міністрів, оскільки вони знаходилися в цьому ж районі. Цей суд також відомий тим, що за часи Януковича «допомагав» владі усувати політичних опонентів, а під час Революції Гідності його судді чинили тиск на активістів шляхом завідомо неправосудних рішень проти них. 

Примітно, що указ про ліквідацію 29 судів, серед яких і Печерський, був підписаний ще Порошенком у 2017 році. Однак цей указ так і не був реалізований.

Що робити із суддями?

За словами Катерини Риженко, важливо, щоб суддівський склад ОАСК був звільнений, а ті «вершителі правосуддя», які за час своєї роботи стали фігурантами кримінальних справ, отримали свої вироки.

Сама по собі ліквідація суду ще не означає, що корумповані судді втратять свої посади. Для їхнього звільнення необхідне рішення ВРП, яка поки що не сформована.

«Судді, які працювали в тепер уже ліквідованому суді, все одно ще не втратили свій статус суддів, вони продовжують отримувати заробітну плату і користуватися перевагами статусу судді. Для того, щоб позбавити їх статусу судді, необхідне рішення ВРП. Станом на зараз реформа суддівських органів самоврядування триває, і ВРП має ще доформуватися перед тим, як вони зможуть вирішити проблему суддів ОАСК і те, що в них лишається цей статус», — пояснила Риженко.

При цьому Михайло Жернаков додав, що навіть незважаючи на досить серйозні претензії, які є до кожного із суддів ОАСК, їх все ще можуть перевести до іншого суду. Щоб цього не сталося, Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВВКС) має провести кваліфікаційне оцінювання і за його результатами ухвалити рішення щодо відповідності чи невідповідності суддів займаній посаді. Судді, проти яких існують кримінальні провадження, втратять свої посади, якщо їм будуть винесені вироки.

Ліквідація ОАСК стала довгоочікуваним і важливим кроком в рамках судової реформи, однак недостатнім для того, щоб зміни стали якісними і незворотніми. Для того, аби реформу адміністративного судочинства можна було вважати завершеною, необхідно створити Київський міський окружний адміністративний суд, який замінить ОАСК, та Верховний адміністративний суд, якому будуть передані справи, які стосуються центральних органів державної влади.

Успішне проведення судової реформи загалом має чотири умови: оновлення Вищої ради правосуддя та Кваліфікаційної комісії суддів — для того, аби відбір суддів на посади став прозорим і справедливим, очищення і оновлення суддівського корпусу, реформа адміністративного судочинства та оновлення Конституційного суду.

За підтримки

Автори

Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний