У пошуках «стратегій успіху» в післявоєнній Україні

24 лютого 2022 року Російська Федерація здійснила неспровокований і руйнівний напад на сусідню державу Україну, європейську демократичну країну з населенням 44 мільйони осіб. Охоплена війною вже протягом восьми років у східних областях (Луганська і Донецька), сьогодні Україна виборює свій шлях у найбільшому конфлікті на європейському континенті з часів Другої світової війни. Ситуація, що постійно змінюється, ускладнює спроби достовірно оцінити загальні людські, економічні та соціальні втрати. Але вже сьогодні зрозуміло, що конфлікт матиме величезні наслідки. Він спричинить значні матеріальні та нематеріальні збитки, а це означає, що у післявоєнний період перед Україною постануть зовсім інші пріоритети, які  виникнуть через загострення довоєнних викликів і виникнення численних нових труднощів. За повідомленнями Агенції ООН у справах біженців, війна вже викликала найбільшу кризу біженців у Європі з часів Другої світової.

Після виходу з конфлікту перед Україною постануть виклики відновлення масово зруйнованої фізичної інфраструктури та об’єктів, особливо в окремих регіонах країни, подолання психологічних наслідків війни, недопущення сталої втрати людського та інтелектуального капіталу. Ці виклики будуть визначальними факторами будь-якого постконфліктного сценарію, який з’явиться після завершення війни.

Стратегії відновлення та відбудови в більшості випадків є складними. Постконфліктні регіони часто стикаються з низкою дуже специфічних проблем, серед яких: (i) необхідність координації між численними місцевими, національними та міжнародними дійовими особами; (ii) високий рівень терміновості, що вимагає від стейкхолдерів швидкого реагування; (iii) брак ресурсів, які потрібно ефективно використовувати; та (iv) обмежені кадрові ресурси в результаті «відпливу інтелекту» через конфлікт. Вирішити такі проблеми досить непросто, враховуючи складність і динамічність ситуації у постконфліктних регіонах (UNDP, 2016). 

Важливість 10 уроків, отриманих у контексті надзвичайних ситуацій і відновлення

У цій статті ми стверджуємо, що територіально-орієнтована політика розвитку буде найбільш ефективною в контексті значних територіальних розбіжностей в Україні в післявоєнний період. Ми виносимо 10 уроків, отриманих у інших постконфліктних ситуаціях, які набувають великого значення в поетапному процесі відновлення. Відновлення має ґрунтуватися на  міцному фундаменті та доказах і залучати якнайбільше стейкхолдерів. Далі представлено ці 10 уроків.

Урок 1: Оцінка місцевих умов

Оцінка місцевих умов відіграє важливу роль у формуванні успішних стратегій місцевого розвитку та політик відновлення. Для тих стратегій, які мають на меті інтегрувати територіальний вимір у розробку і реалізацію заходів розвитку, дуже важливо приділити достатньо часу та ресурсів для ретельного визначення джерел місцевих конкурентних переваг (Swinburn et al., 2006). У післякризовий період оцінка потреб у відновленні і відбудові на місцях, як правило, є першим кроком ефективного стратегічного планування (European Commission, 2017). Здійснені раніше широкомасштабні заходи з оцінювання потреб, наприклад, ті, що були вжиті Європейською комісією після землетрусу в Албанії у 2019 році, можуть забезпечити міцний фундамент для здійснення аналогічного аналізу в контексті післявоєнного відновлення в Україні (European Commission, 2019). Для уникнення використання універсальних або готових типів інтервенцій, ретельна оцінка місцевих умов має забезпечити (UNDP, 2016; European Commission, 2017):

• Розуміння політичного контексту та наявних інституційних механізмів;
• Картографування внутрішніх партнерів та їхніх спроможностей;
• Оцінку відпливу кадрів та потреб внутрішньо переміщених осіб (ВПО);
• Оцінку масштабів руйнувань інфраструктури та виробничого сектору;
• Аналіз контекстуальних ризиків, у тому числі безпекових, економічних та соціальних.

Така оцінка лежить в основі ефективного визначення пріоритетів та реалізації стратегій, які відповідають місцевим потребам і обмеженням. Понад те, інституційні стосунки, які розвинулися в результаті реформи децентралізації в Україні, надають відповідний контекст, у рамках якого центральні та місцеві органи влади зможуть об’єднати зусилля для здійснення оцінки потреб.  

Урок 2: Забезпечення підтримки з боку місцевих і регіональних стейкхолдерів

Міцна політична та громадська підтримка заради успіху територіально-орієнтованих політик розвитку гратиме ключову роль у зусиллях із відновлення. Залучення місцевих партнерів часто вважається неодмінною умовою успішної реалізації політик, глибоко укорінених у місцевий контекст.  Очевидно, підтримка з боку місцевих і регіональних стейкхолдерів набуває все більшого значення в процесах відновлення й відбудови у післявоєнний час. Найкращі практики відновлення після стихійних лих різних країн світу підкреслюють важливість визначення потреб і пріоритетів постраждалих громад через розвиток процесів участі, які допомагають залучити громади до ухвалення рішень, надання послуг та відновлення (UNDP, 2016). 

Урок 3: Стримування корисливих інтересів

Корисливі інтереси та корупція є одними з головних перешкод на шляху соціально-економічного розвитку навіть у “звичайний” час. У післявоєнному і посткризовому контекстах поєднання надходження більшої кількості коштів та ситуації, коли установи часто не можуть виконувати свої функції, може створити благодатний ґрунт для розвитку корупції. (Transparency International, 2012). 

Тому стримування і обмеження корисливих інтересів, блокування клієнтелізму та корупції будуть важливими для успішної реалізації програм відновлення місцевими органами влади після завершення війни. Існує багато сфер, які потребують втручання з боку місцевої влади. По-перше, необхідно зробити корупцію практикою, що має високий ризик і низький зиск, через застосування заходів ефективного виявлення, розслідування та кримінального переслідування. По-друге, важливо мобілізувати недержавний сектор для того, щоб закласти міцні підвалини антикорупційних реформ, оскільки громадянське суспільство зазвичай відіграє найактивнішу роль у моніторингу і просуванні антикорупційних реформ у постконфліктних умовах (Paffenholz, 2015). 

Урок 4: Оцінка комплексності та широти охоплення стратегій

Розробка ефективних стратегій місцевого розвитку вимагає ретельного балансування їхньої складності – а саме кількості і різноманітності окремих елементів або заходів, з яких складається загальний стратегічний підхід – та широти стратегічного охоплення, під яким розуміється обмеженість результатів або цілей розвитку, визначеними певною стратегією (Rodríguez-Pose & Wilkie, 2019). Ймовірно, це стосується й ситуації післявоєнного відновлення. 

Стратегії відновлення мають враховувати такі основні потреби населення, як належна охорона здоров’я, транспортна інфраструктура та відновлення освітніх закладів. Проте території, які зазнали менших руйнувань у результаті конфлікту, можуть отримати більше користі від вузькоспрямованих стратегій, які враховують більш складні аспекти постконфліктного відновлення, як-от повернення кадрів та відбудова промислової екосистеми. Застосування матриці «складність-широта охоплення» як одного з етапів процесу відновлення має ґрунтуватись на ретельній оцінці місцевих умов і доповнюватись антикорупційними заходами для стримування корисливих інтересів. 

Урок 5: Створення систем моніторингу

Важливість інклюзивних, локально адаптованих та ефективних систем моніторингу неодноразово підкреслювалась у літературі, присвяченій розвитку (Marinelli et al., 2019). Навіть за нормальних умов надійні системи моніторингу можуть допомогти забезпечити інформацію про політику як для місцевих органів влади, так і для стейкхолдерів, удосконалити комунікацію щодо реалізації політики, а також сприяти підзвітності та прозорості вжитих заходів. Зважаючи на зниження інституційної спроможності після війни, зміцнення систем моніторингу та підвищення прозорості стає надзвичайно важливим, щоб постраждалі громадяни могли вимагати відповідальності уряду та місцевих органів влади за результати відновлення. (UNDP, 2016). 

Систематичне вивчення громадської думки та проблем також є важливим компонентом системи моніторингу разом зі створенням ефективних міжсекторальних та міжвідомчих баз даних для відстеження руху коштів. Все це має доповнювати сильна політична воля та підтримка вищого політичного керівництва (USAID, 2006). 

Урок 6: Інвестування в розбудову спроможності

Навіть в умовах відсутності конфлікту ухвалення територіально-орієнтованих стратегій не означає, що центральний уряд не відіграє жодної ролі. Діяльність українського уряду буде ефективнішою, якщо він виконуватиме наглядову та координаційну функцію у цій сфері. Центральний уряд та міжнародні організації можуть підтримати місцеві органи влади, у яких не вистачатиме інституційної спроможності для виконання складних проектів.

Зокрема, розвиток спроможності місцевого самоврядування в Україні в післявоєнний період має передбачати такі виміри, як (i) миротворчий потенціал; (ii) спроможність до розбудови держави; та (iii) спроможність до розвитку (UNDP, 2010). Посередницька роль інституцій, коли йдеться про ефект від будь-якої діяльності з розвитку та відновлення, означає, що на результати політики буде сильно впливати здатність стратегій включати заходи з інституційної розбудови. У цьому сенсі створення національним урядом спеціальних офісів, які матимуть певну місію і мету надавати технічну інституційну допомогу – можливо у співпраці з зовнішніми агенціями, залученими до процесів відбудови в Україні, – органам місцевого самоврядування дозволить розробити і реалізувати набагато стійкіші та більш життєздатні плани з місцевого відновлення по всій Україні. 

Урок 7: Запобігання неефективній конкуренції на місцевому рівні

У контексті діяльності з розвитку уряди субнаціонального рівня часто залучаються до «перегонів униз» і стикаються з дилемою в’язня: хоча вони могли би отримали користь від співпраці на регіональному рівні, вони діють у своїх власних інтересах, намагаючись запропонувати найкращі стимули, зсуваючи «правила гри» у бік нижчих екологічних, соціальних та управлінських критеріїв (ESG) в надії перевершити регіональних конкурентів (Rodríguez-Pose & Arbix, 2001). Така згубна динаміка у постконфліктних умовах може загострюватись. Значне надходження коштів, велика кількість донорів і акторів, які, як правило, з’являються після надзвичайних ситуацій, можуть призвести до підвищення ризику конкуренції “з нульовою сумою” серед українських громад, які змагатимуться за додаткові кошти від уряду і міжнародних донорів. 

Отже, національний уряд має виступати гарантом однакових правил гри. Однакові правила нададуть кожній українській громаді можливість отримати необхідні кошти для реконструкції та розвитку, водночас уникаючи дублювання зусиль та марнування ресурсів. Рішення про нові інфраструктурні проекти, такі як будівництво аеропортів, мають бути централізовані, щоб скористатися перевагами певних регіонів та максимізувати зиск від інвестицій. У цьому плані досвід ЄС показує низьку віддачу інфраструктурних проектів, які або дублюють один одного або не враховують географічні переваги (Crescenzi & Rodríguez-Pose, 2012). До того ж, буде необхідно забезпечити гармонізацію та регулювання надання фіскальних стимулів для повоєнної реконструкції на рівні країни.  

Урок 8: Розробка координаційних механізмів

Відновлення передбачає безліч різних видів діяльності. Успішні заходи з відновлення вимагають відмінної міжсекторальної координації на різних рівнях управління. У надзвичайних та постконфліктних умовах за національним урядом зберігається роль сприяння координації зусиль із відновлення на місцевому рівні  та розширення спроможності місцевого керівництва взаємодіяти з національними та профільними міністерствами і з міжнародними партнерами (UNDP, 2016). 

З цією метою може бути створене спеціальне агентство, яке буде сприяти вертикальній і горизонтальній координації. В інших посткризових контекстах така стратегія виявилася успішною. Так було, наприклад, у випадку з Індонезією, де після цунамі 2004 року уряд узяв на себе керівництво заходами з відновлення і створив спеціальну Агенцію з реабілітації та реконструкції, яка мало конкретну місію, строком на чотири роки. Вона наглядала за скоординованою програмою реконструкції із залученням громад. Ця програма забезпечувала мінімізацію дублювань і активну координацію стейкхолдерів (UNDP, 2016). В Україні створення аналогічних координаційних агенцій із конкретними місіями – адаптованими до місцевих особливостей після конфлікту – варто розглядати як спосіб створення належних платформ для сприяння скоординованому відновленню.

Урок 9: Переосмислення груп регіонального розвитку

До вторгнення різні групи українських регіонів та/або громад мали однакові виклики. Багато з них можна було розділити на «клуби розвитку», для яких потрібні однакові принципи політики (Storper, 2018). З огляду на обмежену інституційну спроможність місцевої влади, визначення “клубів розвитку” або територій/регіонів зі схожими соціально-економічними характеристиками, перешкодами та/або потенціалом та значущістю руйнувань спричинених війною, ключове для втілення територіально-орієнтованих стратегій. Згодом ці клуби розвитку можуть розробити загальні принципи політики, що спираються на економічну теорію (Iammarino et al, 2017).

У післявоєнний період формулювання принципів політики для груп регіонального розвитку може бути корисним для України з різних причин. По-перше, це дозволить відносно швидко та ефективно розробити політику відновлення, і органам місцевого самоврядування не потрібно буде розробляти стратегії «з нуля». По-друге, клуби регіонального розвитку можуть допомогти визначити регіони та/або громади, у яких однакові рівні довоєнного соціально-економічного та інституційного розвитку, а також схожі ступені руйнувань, спричинених війною. По-третє, розподіл територій за клубами розвитку дозволить відносно просто застосувати матрицю «складність-широта» у динамічний і порівняльний спосіб: коли громади та/або регіони досягають вищого рівня розвитку порівняно з минулим та іншими територіями, та  усувають руйнування, спричинені конфліктом, політики розвитку та відновлення для таких громад/регіонів можуть включати складніші і більш таргетовані заходи. 

Урок 10: Збереження стратегічного фокусу

Нарешті, в той час як органи місцевого самоврядування мають зосереджувати  свої зусилля на проєктному плануванні відповідно до вимог громад, за національним урядом зберігається завдання управління та координації загальним процесом відновлення. Зокрема, серед багатьох завдань і повноважень центрального уряду – координація зусиль, спрямованих на запобігання невідповідності стратегічних рішень, ухвалених місцевими органами влади, місцевим можливостям.  

Ризик неузгодженості політики та невідповідності пріоритетів відновлення місцевим умовам необхідно розглядати на центральному рівні. Для цього вище керівництво країни має ширше використовувати такі фільтри та критерії, як здійсненність та широка підтримка, що значно зменшить обсяг таких невідповідностей. Досвід інших країн, які опинилися у посткризовій ситуації, свідчить, що фокус на узгодженості політики по всій країні переважно є радше теоретичним, ніж реальним (NYU, 2011). Нарешті, національний уряд має більше можливостей отримати чітку картину того, як сильні сторони громад доповнюють одна одну, і, відповідно, як можна вирішити місцеві проблеми через широку синергію громад і регіонів.  Співпраця і поєднання зусиль будуть вирішальними в забезпеченні ефективного визначення пріоритетів і гармонізації зусиль з відновлення у повоєнній Україні.  

Заключні зауваження

У цій короткій концептуальній записці підкреслюється особлива актуальність територіально-орієнтованих політик у контексті надзвичайних ситуацій та відновлення. Навіть в умовах післявоєнного чи постконфліктного відновлення географія має значення. Хоча все ще рано здійснювати загальну оцінку матеріальних і нематеріальних збитків, спричинених війною, очевидно, що конфлікт матиме різний вплив на різні регіони України. В деяких містах і громадах після завершення війни залишиться мало вцілілих об’єктів, але сподіваємося, що інші території зазнають менше матеріальних збитків і руйнувань інфраструктури. Тим не менш, ці території відчують наслідки психологічного шоку та отримають рубці від вторгнення, а також відчуватимуть втрату інтелектуальних кадрів унаслідок масового переміщення населення, втрату внутрішніх і зовнішніх ринків, серйозні перебої у наданні базових послуг і промисловому виробництві. У нижченаведеній таблиці показано зв’язок між уроками, отриманими в посткризових та постконфліктних ситуаціях, і конкретними викликами, які постануть перед Україною в період післявоєнного відновлення.  

Хоча нинішнє російське вторгнення спричиняє масштабні руйнування, Україна вже продемонструвала стійкість і певний успіх у досягненні цілей розвитку в умовах нестабільності та надзвичайної ситуації. Узгоджені спільні зусилля політиків національного, регіонального та місцевого рівнів у поєднанні з сильним почуттям національної єдності, яке сьогодні демонструють українці, допоможуть подолати важкий шлях попереду і використати післявоєнне відновлення як трамплін для динамічного економічного зростання, створивши підґрунтя для сталого, інклюзивного та багатовекторного відновлення і відбудови. 

Література