Угода про асоціацію під час війни та шлях до членства

Надання Євросоюзом Україні статусу країни-кандидата 23 червня 2022 року – в розпал війни з рф – є безпрецедентним з політичної точки зору принаймні в трьох аспектах.

По-перше, воно дає як агресору, так і світові чіткий сигнал: Євросоюз не боїться зближення з Україною під час війни, адже вірить у її здатність перемогти рф та зберегти свій зовнішньополітичний курс.

По-друге, надання статусу країн-кандидатів Україні та Молдові й – у перспективі – Грузії показує рішучість ЄС грати ключову геополітичну роль у Східній Європі. Попри велику війну в Україні, заморожені конфлікти в Молдові та Грузії та ядерний шантаж з боку рф.

По-третє, рішення Ради Європи відкриває нові можливості для української дипломатії та громадянського суспільства лобіювати як відкриття перемовин про членство, так і нові формати зближення Україна-ЄС і форми допомоги Союзу Україні.

Часто можна зустріти думку, що відкриття й темп перемовин про членство залежатимуть у першу чергу від того, коли і яким чином закінчиться війна. Безсумнівно, рішуча перемога України із відновленням територіальної цілісності (в кордонах 1991 року) зіграє на користь адвокатам України в ЄС, як і остаточна геополітична поразка рф.

Однак чи не важливішим є продовження виконання Україною Угоди про Асоціацію. Чому і в який спосіб Угода має залишатися в центрі євроінтеграційного порядку денного під час війни та в період повоєнного відновлення – у п’яти тезах цього матеріалу. 

Теза 1. Продовження виконання Угоди – «знак якості» для українських інституцій

Здатність державних інституцій здійснювати свої функції та імплементувати законодавство ЄС – один із ключових критеріїв, якому мають відповідати держави, які прагнуть членства в ЄС. Він закріплений як у ст. 49 Договору про Європейський Союз (ДЄС), так і в широко відомих «копенгагенських критеріях». 

Комплексність і динамічний розвиток «правового надбання» (acquis communautaire) ЄС безперечно є однією з причин уваги Єврокомісії до інституційної спроможності кандидатів. Чи мають органи виконавчої влади достатньо експертизи й ресурсів для розробки планів виконання директив ЄС – законодавчих актів, які встановлюють лише рамкові цілі й принципи у певних сферах, а засоби їх досягнення визначає країна-член чи кандидат? Чи здатні міністерства та відомства вчасно відслідковувати зміни в законодавстві ЄС та змінювати плани імплементації Угоди про асоціацію та законодавства ЄС? Як просувається ухвалення євроінтеграційних законів у парламенті? Чи беруть судді до уваги практику Суду ЄС у релевантних справах? Відповісти «так» на всі ці питання й забезпечити належну координацію між гілками влади у євроінтеграційній сфері нелегко й у мирний час.

А особливо важко – у воєнний, коли на першому місці – питання оборони, а ресурсів – фінансових, організаційних та людських – бракує. Саме тому продовження планового виконання Угоди у воєнний час – це не лише про наближення законодавства та просування до членства, але й ознака якості та стійкості наших інституцій. У свою чергу, впевненість партнерів у наших інституціях і наявність доказів, що підтверджують здатність державних органів спільно вирішувати комплексні завдання – серйозний аргумент для відкриття процесу перемовин про членство

Теза 2. Надійні політичні та економічні інституції – шлях до більших обсягів допомоги ЄС під час війни та в період повоєнного відновлення

В очах Єврокомісії, унікальність процесу приєднання України до ЄС полягатиме у комбінації власне перемовин про членство, продовження реформ відповідно до Угоди про Асоціацію та співпраці Україна-ЄС щодо відновлення зруйнованої інфраструктури. Зокрема, комюніке Єврокомісії від 18 травня 2022 року «Допомога й відновлення України» пропонує надавати частину безповоротних грантів на відновлення від ЄС в обмін на прогрес у трьох широко визначених сферах реформ: (1) подальша розбудова інституцій задля здійснення належного управління і реалізації принципу верховенства права; (2) структурні та регуляторні реформи для поглиблення євроінтеграції та (3) підтримка економічного розвитку, торгівлі та розвитку приватного сектору. Таким чином, чим більше інституційних реформ буде реалізовано до старту роботи Платформи відновлення України, тим швидше й легше уряд отримає доступ до коштів на відновлення.

Водночас довіра партнерів до уряду України й державних агенцій дозволить урядові залучати більші обсяги допомоги й під час дії воєнного стану. Адже обсяг міжнародної допомоги будь-якій країні залежить не лише від волі й фінансового становища донорів, але й від здатності країни-отримувача коштів адмініструвати й ефективно використовувати їх. 

Теза 3.  Імплементація Угоди – спосіб якнайшвидше пройти через «блокпости» переговорного шляху

Поряд із тематикою виконання Україною політичних та економічних вимог, процес перемовин про членство міститиме 33-35 розділів, що охоплюють усі аспекти законодавства ЄС: від зниження технічних бар’єрів у торгівлі до освіти й культури. Під час перемовин Сторони попередньо «закривають» певні розділи й кластери. Після попереднього «закриття» всіх кластерів відбувається ще один раунд комплексного перегляду дотримання країною-кандидатом усіх правил в усіх сферах. За результатом перегляду й усунення зауважень з боку Єврокомісії всі розділи й кластери «закриваються» остаточно, й договір про приєднання до ЄС нової країни передається для схвалення Європарламенту та всім країнам-членам ЄС. 

Зобов’язання України з наближення законодавства до права ЄС охоплюють усі розділи майбутніх перемовин. Звісно, процес перемовин потребуватиме певних змін і доповнень, адже текст Угоди було погоджено Сторонами понад десять років тому, й не всі Додатки до неї зі списками релевантного законодавства переглядались. Однак, чим більший обсяг зобов’язань буде виконано зараз, тим легше урядові буде переконати Єврокомісію швидко «закрити» якомога більшу кількість розділів. Варто зазначити, що прогрес України у виконанні Угоди вже зіграв позитивну роль під час оцінки Єврокомісією заявки України про членство та заповнення Урядом опитувальника, що супроводжує заявку. Без рекордно швидко заповненого опитувальника ми б наразі не мали й рішення про статус кандидата. 

Теза 4. Економічна частина Угоди про асоціацію – це не лише вільна торгівля, але й привабливий бізнес-клімат для інвесторів

На які кошти розраховує Єврокомісія, анонсуючи масштабні плани післявоєнного відновлення України вже зараз? Звісно, це компенсація заподіяної шкоди від рф (зокрема, за рахунок можливої конфіскації на користь України заморожених за кордоном російських активів), а також гранти і кредити від Євросоюзу, його держав-членів та країн-партнерів (США, Канада, Японію). 

Дуже важливими є і  приватні інвестиції. Однак, обсяги й динаміка їхнього залучення залежатимуть від прогресу України у виконанні Угоди, зокрема її економічної частини. Тому, в рамках навчального модулю INTEGTRADE, ми приділяємо особливу увагу неторговим цілям, що є важливими в контексті торгівлі та інвестицій. Це, наприклад, забезпечення правової визначеності, тобто прозорі та зрозумілі правила гри під час ведення бізнесу та захисту своїх прав у суді як для вітчизняних, так і для іноземних фізичних та юридичних осіб. 

Принцип прозорості є важливим і щодо дій держави, зокрема, державної підтримки секторів, які особливо постраждали внаслідок війни, або поступової ліквідації технічних бар’єрів у торгівлі. Крім того, одна з наскрізних тем, яка об’єднує Угоду про асоціацію, перемовини про членство та післявоєнне відновлення України – це захист навколишнього середовища й мінімізація негативного впливу економічної діяльності на нього. Виконання зобов’язань як у сфері захисту навколишнього середовища, так і в інших сферах, вимагає ратифікації й дотримання Україною значної кількості міжнародно-правових актів, зокрема, щодо захисту навколишнього середовища, сприяння торгівлі та захисту інвесторів. І це – ще один аргумент на користь важливості Угоди в контексті війни й відновлення.

Теза 5. Угода про асоціацію – це не лише документ, але й платформа для співпраці

Процес імплементації Угоди й наближення законодавства України до норм права ЄС може здаватися паперовою роботою, яку фахівці-юристи роблять щодня у своїх кабінетах. Але в реальності – через амбітність змін та охоплення майже всіх сфер – робота щодо імплементації Угоди й наближення законодавства спонукає українських та європейських колег постійно спілкуватися й створювати стійкі канали співпраці. Таке спілкування на різних рівнях відбувається в рамках інституцій, передбачених Угодою: від кластерів, де спілкуються секторальні фахівці, до щорічних Самітів Україна-ЄС на найвищому рівні. До того ж, українські дипломати, фахівці з технічних питань, лідери громадянського суспільства та їхні колеги з ЄС подекуди створюють неформальні мережі спілкування щодо конкретних секторів або навіть вузьких питань. Яскравий приклад в цьому контексті – це реформа системи поводження з відходами, адже над її імплементацією вже тривалий час працюють фахівці з Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів, відповідна команда підтримки реформ, довкіллєві неурядові організації та представники Делегації ЄС в Україні. 

Напрацьовані мережі в різних секторах стали в пригоді Єврокомісії на початку вторгнення, адже дозволили швидко сформувати ідеї та пріоритети для допомоги Україні. Знадобляться вони й під час відновлення, що торкнеться всіх сфер суспільного життя.

Отже, війна – не привід гальмувати з євроінтеграцією. Адже євроінтеграція – це один із чинників, що сприяє нашій Перемозі. Він сприятиме й відновленню.