Чи є в України план? Деякі пропозиції щодо стратегії

Нещодавно уряд і Президент представили декілька стратегій економічних реформ для України. Дана стаття є відгуком на ці документи. Вона містить […]

Автор:

Нещодавно уряд і Президент представили декілька стратегій економічних реформ для України. Дана стаття є відгуком на ці документи. Вона містить декілька пропозицій як щодо критеріїв їхньої оцінки, так і щодо суті економічної стратегії. Однак, основною думкою, яку мені хотілося б донести до читача, є те, що відсутність детально розробленого та затвердженого стратегічного плану не має бути перешкодою для негайного здійснення деяких очевидних кроків.

Визначення стратегії

Стратегія – це багатокроковий план дій для досягнення певної мети. Є чотири необхідні компоненти стратегії:

  1. Мета (бачення майбутнього). Ця мета повинна бути досяжною і здійсненною протягом часового горизонту стратегії. Наприклад, якщо я захочу літати як метелик, ця мета буде недосяжною. Якщо ж моя мета схуднути на десять кілограмів до завтра – вона є досяжною, але нездійсненною в рамках даного часового горизонту.
  2. Послідовність кроків, які приведуть до мети (алгоритм), з визначеними часовими рамками та проміжним результатом для кожного кроку. Наприклад, підіймаючись на гору, я повинна щовечора опинятися на певну кількість метрів вище, ніж учора. Вочевидь, може бути декілька шляхів до вершини, як і декілька алгоритмів для досягнення мети.
  3. Оцінка ресурсів, необхідних для досягнення мети, і доступності цих ресурсів (ця оцінка буде впливати на вибір шляху в п. 2).
  4. Особа (особи), відповідальні за реалізацію плану.

Отже, які плани має Україна?  Я знайшла три документи з певним баченням майбутнього:

  1. Стратегія регіонального розвитку до 2020 року, прийнята 6 серпня 2014 року.
  2. Відновлення України – план дій, представлений 3 вересня 2014р. Під час його презентації прем’єр-міністр сказав, що “план реформ країни – Угода про асоціацію між Україною і Європейським Союзом”, так що не треба «придумувати велосипед і тим більше займатися реформістським популізмом».
  3. Стратегія України 2020, представлена 29 вересня цього року.

Із трьох перелічених документів тільки перший включає в себе всі чотири вищеназвані складові стратегії. Він містить список заходів, які будуть реалізовані, список ключових показників діяльності (КПД) разом із їхніми цільовими значеннями за регіонами, визначає джерела фінансування запланованих заходів (Фонд регіонального розвитку) і державний орган, відповідальний за реалізацію Стратегії (Міністерство регіонального розвитку). Отже, головне питання в тому, чи буде ця стратегія реалізована, оскільки аналогічна Стратегія, прийнята у 2006 році, хоча й передбачала багато прогресивних речей, таких як адміністративно-територіальна реформа, надання більших повноважень регіонам, розвиток регіональної інфраструктури тощо, так і не була реалізована. Звісно, стратегія регіонального розвитку не торкається питань загальнодержавного рівня, таких як національна безпека, правоохоронна система чи зовнішня політика.

Другий документ, з формальної точки зору, стратегією не є, оскільки містить переважно заходи зі строком виконання від трьох до дев’яти місяців. Тим не менше, деякі з цих них, наприклад, дерегуляція, реорганізація Нафтогазу чи антикорупційні закони, матимуть довгостроковий ефект. Хоча до запропонованих у цьому плані заходів питань немає, однак він не містить ані оцінки витрат, необхідних для реалізації деяких програм (наприклад, реабілітації поранених солдат чи допомоги біженцям з Донбасу), ані джерел цих витрат. Найсильнішою частиною цього плану є те, що він уже реалізується. Наприклад, за останні півроку було ухвалено декілька законів, спрямованих на дерегуляцію, впровадження європейських стандартів якості, боротьбу з корупцією та ін.

Третій документ є спробою сформувати стратегічне бачення України до 2020 року. Відповідно до нього, метою України є “Європейські стандарти життя і гідне місце України в світі”. Для досягнення цієї мети потрібно буде виконати 62 реформи та державні програми, десять із яких є пріоритетними. Документ також містить КПД, які повинні бути досягнуті до 2020 року. Перелічені реформи є, без сумніву, необхідними, однак їхня кількість занадто велика, і часто вони накладаються одна на одну. Уявіть, якщо призначити хоча б одного відповідального за кожну реформу, наскільки складною буде система комунікацій між цими людьми. Вибір та запропоновані цільові значення КПД також досить сумнівні. Тим не менше, оскільки немає жодного іншого документу, в якому пропонувався б план дій на середньострокову перспективу (не кажучи вже про довгострокову), ця стратегія є гарною відправною точкою для дискусії.

Нижче наводжу декілька пропозицій щодо поліпшення цього документа. Запрошую усіх коментувати та критикувати їх.

Пропозиції щодо стратегії

Перш за все, потрібно сформулювати стратегічну мету, тобто дати відповідь на запитання “Яку державу ми збираємося побудувати?” Відповідь “Європейську державу” є дуже розпливчастою, оскільки європейські держави дуже різні, і стандарти життя в них також різні – отже, немає такого поняття як “європейські стандарти життя”.

Натомість маємо ряд моделей держави, з яких можна вибирати. На правому краї цього ряду знаходиться «ліберальна держава» чи «держава вудки» (згадайте відому дилему про те, що потрібно дати людині – рибу чи вудку). У такій державі урядові витрати малі, податки й соціальний захист є низькими, і громадяни беруть на себе повну відповідальність за власний добробут. Держава підпримує тільки тих громадян, становище яких надзвичайно скрутне. Прикладом такої держави є Сингапур.

З лівого боку спектру знаходиться соціалістична держава або «держава риби» з високими податками і високим соціальним захистом (всі країни ЄС більш-менш близькі до цієї моделі). Ми можемо вибрати будь-яку модель із цього спектру, але в будь-якому разі ця модель має бути чітко визначеною.

Як фанат «невидимої руки», я б запропонувала обрати модель держави із правої частини спектру – принаймні, допоки Україна не стане досить багатою, щоб дозволити собі соціалізм. “Соціалістична” держава є стійкою, поки число працівників та продуктивність факторів виробництва високі настільки, щоб підтримувати не лише працівників, а й непрацюючих осіб. Якщо з демографічних чи інших причин державні витрати на непрацюючих осіб стають вищими за внески працівників, система рано чи пізно, але неминуче збанкрутує, якщо не провести радикальні реформи, спрямовані на підвіщення зайнятості та зростання продуктивності. В Україні кожна тисяча працівників підтримує 425 непрацюючих осіб, і за п’ятнадцять років кількість останніх виросте до 600 (див. Демографічний прогноз). Тому теперішня модель соціальної держави не є стійкою навіть у середньостроковій перспективі. Отже, потрібно брати до рук вудку і вчитися ловити рибу.

Виходячи з цього, стратегічну мету України можна сформулювати так: “Держава, дружня до бізнесу. Країна рівних можливостей». Кількісним виразником цієї мети може стати рейтинг “Doing Business”.

Україну завжди називали «країною з великим потенціалом»: справді, у нас освічені люди, розвинена промислова база, багаті природні ресурси, більш-менш розвинена фізична інфраструктура тощо. Проте, існує декілька чинників, що заважають розвитку цього потенціалу:

  1. Неефективний уряд.
  2. Неефективне використання природних ресурсів.
  3. Неефективне використання людського капіталу.
  4. Росія (а саме, окупація частини Донбасу й Криму, постійна загроза для решти країни – не тільки військова, а й економічна).

Тож список реформ (див. таблицю) природно випливає з необхідності пом’якшити ці фактори. Звичайно, у таблиці наведено дуже загальні реформи. Кожна з них включає в себе декілька інших. Наприклад, реформа державного управління включає оптимізацію державних витрат, децентралізацію, дерегуляцію, запобігання корупції та підвищення прозорості влади. В свою чергу, децентралізація включає реформи адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування, а також бюджетної та податкової систем. Деякі з реформ перетинаються – наприклад, податкова реформа буде частиною не тільки децентралізації, а й дерегуляції тощо. Однак, тут я наведу тільки реформи “високого” рівня, а також можливі критерії їхньої оцінки.

Реформа чи державна програма Які проблеми вирішує? З чого почати? Чи потрібне додаткове фінан-сування з бюджету? Чи збільшаться доходи бюджету? Як сприйме реформу суспільство? Можливі КПД
Верховенство права, дотримання законів.

Ця реформа включає в себе реформи судової системи, міліції та прокуратури. Вона є абсолютно необхідною, оскільки навіть найкращі закони не мають сенсу, якщо вони не виконуються

1, 2, 3 Прийняти новий закон «Про прокуратуру” Так, але небагато Так, майже миттєво Позитивно Рівень довіри до поліції, судів, прокуратури

 

Рівень злочинності

Реформа державного управління

Метою цієї реформи є впровадження обраної моделі держави. Спочатку потрібно буде визначити функції держави, потім – розподілити їх між рівнями державного управління базуючись на принципі субсидіарності. Крім того, ця реформа передбачає дерегуляцію і підвищення прозорості ухвалення урядових рішень.

1 Замінити чиновників, які себе дискредитували.

Публікувати проекти рішень усіх державних органів, а не тільки законів.

 

Ввести практику обговорення проектів рішень із громадськістю.

 

Продовжити дерегуляцію.

Так Так, дуже швидко Позитивно Час, необхідний для відкриття бізнесу або подачі податкових звітів

 

Кількість державних службовців на особу

 

Частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті Рівень довіри до місцевих і центральних органів влади

Реформа соціального забезпечення. Включає в себе (1) надання допомоги за рівнем добробуту (монетизацію пільг) і (2) розвиток системи освіти для дорослих (щоб безробітні могли отримати нові навички) 1, 3, 4 Аудит фондів соціального захисту та зайнятості, публікація його результатів Так Після реалізації реформи знизяться витрати Переваж-но негативно до першої частини, позитивно до другої Частка зайнятого населення працездат-ного віку

 

Один із показників бідності

Скорочення державної участі в економіці:

припинити надання будь-яких субсидій, пільг чи державних гарантій підприємствам; розробити графік скорочення інших форм підтримки (наприклад, імпортних мит)

Приватизація (у тому числі розщеплення державних монополій, таких як Нафтогаз, Укрзалізниця, Укравтодор та продаж їхніх частин)

1, 2, 3

Частково 4

Припинити надання будь-яких субсидій і державних гарантій для підприємств

 

Розпочати реструктуризацію Нафтогазу

Так, 3 частина Так, дуже сильно Позитивно Обсяг гарантованого державного боргу

 

Частка імпортних тарифів, які вище, ніж передбачено правилами СОТ чи угодою з ЄС

 

Частка державних підприємств в економіці

 

Субсидії державним підприємствам

Земельна реформа: запровадити ринок сільгоспземель 2 Прийняти необхідні документи (наприклад, земельний кадастр) та скасувати мораторій на торгівлю землею Так, відносно небагато Так, протягом декількох років Позитивно Продуктивність праці у сільському господарстві

Обсяг виробництва сільгосппродукції

Енергетична реформа: ліквідувати перехресне субсидування і створити конкурентні ринки для енергії; інтегрувати енергосистему України з системою ЄС 2 Реалізувати третю енергетичну угоду ЄС Так Це зменшить витрати Негативно в короткостроковій перспективі Споживання енергії на одиницю ВВП

 

Експорт енергії

Розвиток інфраструктури: нові або оновлені мережі постачання тепла, води та електроенергії скоротили б втрати під час транспортування; кращі дороги скоротили б споживання палива та викиди CO2 2 Прийняти необхідне законодавство, для заохочення державно-приватного партнерства і концесій у цій сфері Так, дуже багато У майбутньому Позитивно Втрати тепла, води енергії у мережах (%)

 

Довжина доріг із твердим покриттям на одиницю території або на душу населення

Скорочення кількості відходів: заохочення переробки та повторного використання відходів 2 Розробити необхідне законодавство та провести широку інформаційну кампанію для населення Так Можливо, небагато, але всі отримають користь від чистого довкілля Скоріше позитивно Обсяг продукування ТПО на рік на душу населення

 

Обсяг перероблених відходів

Продовження реформи освіти (середня, професійна освіта) запровадження більшої автономії шкіл та підвищення впливу місцевої громади на розвиток загальноосвітніх закладів.

Реформа Академії наук – перехід від фінансування установ до фінансування безпосередньо наукової діяльності (проектів)

3 Новий закон про середню освіту Так Так, у далекій перспективі. Але це є необхідною умовою для стійкого зростання Позитивно Частка учнів з високими балами за ЗНО

 

Рейтинг у міжнародних дослідженнях TIMSS або PISA

 

Кількість публікацій у міжнародних реферованих журналах

Реформа охорони здоров’я: обов’язкове медичне страхування, з можливими субсидіями для бідних людей 3 Підвищити прозорість діяльності Міністерства охорони здоров’я, особливо щодо держзакупівель Так Можливо, ні, але тим не менше, це дуже важливо 50/50 Показники смертності або поширення окремих хвороб, таких як серцево-судинні захворювання чи туберкульоз
Пенсійна реформа: ввести трирівневу систему, збільшити пенсійний вік 3 Аудит Пенсійного фонду, публікація результатів Так В майбутньому, це дозволить знизити витрати Залежить від віку (найбільш негативно – люди середнього віку) Частка пенсійних витрат у ВВП

 

Співвідношення між середньою пенсією та прожитковим мінімумом

Програма для переселенців із Криму й Донбасу з метою допомогти їм облаштуватися в інших частинах України, оскільки ця проблема є довгостроковою 3, 4 Наразі їм надаються кошти на оренду житла. Наступний крок –допомога з працевлаштуванням (можливо, спочатку навчання новій спеціальності) Так Можливо, в майбутньому Більше позитивно Частка переселених домогосподарств, у яких принаймні одна людина працює
Національна програма безпеки:

приєднатися до Плану дій щодо членства в НАТО; відповідно розвивати армію та службу безпеки

4 Розпочати підвищення професіоналізму та патріотизму працівників Міноборони та СБУ Так Можливо, це могло б знизити втрати Позитивно Окупована українська територія

 

Співвідношення успішних та попереджених терактів

Цей допис не є намаганням розробити стратегію для України, яка, вочевидь, буде досить об’ємною, із детально виписаною послідовністю кроків, часовими рамками та ресурсами для їхньої імплементації, а також плановими чи прогнозними КПД. Скоріше, це спроба проілюструвати можливий підхід до її розробки.

Тим не менше, я хотіла б звернути вашу увагу на третю колонку таблиці, у якій записані кроки, які можна зробити вже сьогодні, навіть за відсутності стратегії. Деякі з цих кроків – наприклад, заміна некомпетентних та корумпованих чиновників, можуть бути здійснені Президентом чи Кабміном навіть без підтримки парламенту.

Сьогодні суспільству дуже важливо відчути відданість влади ідеї реформування країни, побачити хоча б маленькі кроки у правильному напрямку. Якщо ж деякі сили (наприклад, у парламенті) спробують завадити реформам, уряд може звернутися до суспільства і отримати всю необхідну підтримку (лише згадайте, як було підтримано новий закон “Про вищу освіту”). Проте влада, яка не має політичної волі до впровадження змін, навряд чи може розраховувати на тривале політичне життя.


Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний