Децентралізація для кожного: навіщо реформа, що вже зроблено і які зміни попереду

А також спростування топ-міфів про децентралізацію та підбірка корисних джерел

Кожен мешканець села чи міста має право на сучасну медицину й освіту, доступні та якісні адміністративні, комунальні, соціальні послуги, гарні дороги, чисті й освітлені вулиці. Але люди можуть впливати на якість цих послуг лише тоді, коли відповідальні за їх надання знаходяться близько. 

Найближчою до людей владою є органи місцевого самоврядування: сільські, селищні міські ради та їхні виконавчі комітети. Тож саме вони повинні мати широкі повноваження і достатньо коштів, щоб бути спроможними вирішувати усі місцеві питання і нести за це відповідальність.

Для цього в Україні відбувається децентралізація – передача повноважень та фінансів від державної влади якнайближче до людей – органам місцевого самоврядування.

У рамках проекту «Відсоток правди» VoxCheck та «Українське радіо» розібрались, що ж передбачала реформа децентралізації і навіщо вона розпочалась, які зміни ми вже можемо спостерігати, а що на нас чекає далі. І звісно ж спростували найпопулярніші маніпуляції про реформу і підготували перелік офіційних джерел на цю тему.

Цей матеріал підготовлено завдяки підтримці американського народу, що була надана через проект USAID «Медійна програма в Україні», який виконується міжнародною організацією Internews. Зміст матеріалів є виключно відповідальністю VoxUkraine та необов’язково відображає точку зору USAID, уряду США та Internews.

Чому децентралізація стосується кожного?

Реформа потрібна, щоб громадяни могли обирати авторитетну місцеву владу, яка матиме більше можливостей для розвитку територій і створення освітньої, медичної, транспортної, житлово-комунальної інфраструктури.

Втім, це зовсім не означає, що держава знімає з себе відповідальність за ці сфери. Але кожен робитиме свою роботу: закон встановить стандарти освіти, уряд розробить програми, а громада порахує гроші й вирішить, де має бути школа і як буде краще: одна велика школа на п’ять сіл чи по одній маленькій у кожному.

Інтереси людей, які мешкають на території об’єднаної громади, представляють обрані голова, депутати та виконавчі органи ради громади. У населених пунктах, які увійшли до складу ОТГ, право мешканців на місцеве самоврядування та надання послуг забезпечують обрані ними старости.

Децентралізація також дозволить прискорити реформ охорони здоров’я, освіти, соціальних послуг, енергоефективності тощо.

Що передбачала реформа децентралізації?

Державна політика України у сфері місцевого самоврядування спирається на інтереси жителів територіальних громад і передбачає децентралізацію влади – тобто передачу від органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування значної частини повноважень, ресурсів та відповідальності. В основу цієї політики закладено положення Європейської хартії місцевого самоврядування та найкращі світові стандарти суспільних відносин у цій сфері.

Законодавче підґрунтя для докорінної зміни системи влади та її територіальної основи на всіх рівнях почало формуватися у 2014 році.

У квітні 2014 року Уряд схвалив основний концептуальний документ – Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Після цього був затверджений План заходів щодо її реалізації, які дали старт реформі.

Для реалізації положень Концепції та завдань Плану заходів, необхідно було в першу чергу внести відповідні зміни до Конституції України, а також сформувати пакет нового законодавства.

Зміни до Конституції перш за все мали вирішити питання утворення виконавчих органів обласних та районних рад, реорганізації місцевих державних адміністрацій в органи контрольно-наглядового типу, дати чітке визначення адміністративно-територіальної одиниці – громади.

Зусиллями вітчизняних фахівців, практиків, науковців, експертів проект змін до Конституції був розроблений та переданий на широке публічне обговорення. Запропоновані зміни підтримало суспільство та високо оцінила Венеційська Комісія.

На жаль, політичні обставини не дозволили Верховній Раді України прийняти подані Президентом України зміни до Конституції щодо децентралізації.

Тому Уряд з 2014 року розпочав реформу в межах чинної Конституції.

Децентралізація, розпочата у 2014 році, є, мабуть, найважливішою зі структурних реформ. До реформи в Україні існувало чотири адміністративні рівні: село/район міста – район чи місто – область – країна. Багато сіл були надто малі, щоб надавати своїм мешканцям якісні публічні послуги. Реформа децентралізації передбачає створення Об’єднаних територіальних громад (ОТГ), які отримають для цих потреб значні бюджети. Цільовий мінімум населення ОТГ – 10 000 осіб.

Щоб заохотити до добровільного об’єднання громад, новоствореним ОТГ надали фіскальні стимули – 60% податку на доходи фізичних осіб та 10% податку на прибуток лишаються в громаді, окрім того вони отримують з держбюджету субсидії та субвенції на розвиток інфраструктури. ОТГ мають право самостійно визначати ставки податків на нерухомість та землю у встановлених межах. Водночас значно зросла відповідальність місцевої влади за повсякденне життя громадян – адже місцеві органи влади розподіляють медичну та освітню субвенції, інфраструктурні кошти тощо. 

Важливим для успіху децентралізації стало рішення уряду дозволити ОТГ отримувати державну землю навколо них у свою комунальну власність. Ці землі можуть стати суттєвим джерелом доходу громад. Інколи ОТГ доводиться подавати в суд на Держгеокадастр, щоб отримати ці землі.

За логікою реформи, на певному етапі знадобиться внести зміни до Конституції, щоб таким чином закріпити нові реалії та розподіл влади між центром та регіонами. Якщо парламент почне роботу над такими правками до Конституції, він може скористатися цією нагодою, щоб позбавити президента можливості втручатися у політику уряду. 

Які зміни вже відбулись, а які – ще попереду?

За цей час вже сформований і діє основний пакет нового законодавства, впроваджуються першочергові законодавчі ініціативи. Мова йде про:

Закон також запровадив інститут старост в ОТГ, які представляють інтереси сільських мешканців в раді громади. В селах ОТГ працюють вже 786 старост, ще майже 1,7 тисяч осіб виконують обов’язки старост.

У 2018 році об’єднані громади отримали у комунальну власність майже 1,5 млн га земель сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів.

  • Закон «Про співробітництво територіальних громад». Створив механізм вирішення спільних проблем громад: утилізація та переробка сміття, розвиток спільної інфраструктури тощо. На кінець 2018 року реалізується вже 325 договорів про співробітництво. Цим механізмом скористалися 975 громад.
  • Закон «Про засади державної регіональної політики». Державна підтримка регіонального розвитку та розвитку інфраструктури громад за час реформи зросла у 39 разів: з 0,5 млрд в 2014 до 19,37 млрд грн у 2018 році. За рахунок цієї підтримки в регіонах та громадах реалізовано у 2015-2018 роках більше 10 тисяч проектів.
  • Пакет законів щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг. Це дозволило делегувати органам місцевого самоврядування відповідного рівня повноваження з надання базових адміністративних послуг: реєстрацію місця проживання, видачу паспортних документів, державну реєстрація юридичних та фізичних осіб, підприємців, об’єднань громадян, реєстрацію актів цивільного стану, речових прав, вирішення земельних питань тощо.

Нова законодавча база значно посилила мотивацію до міжмуніципальної консолідації в країні, створила належні правові умови та механізми для формування спроможних територіальних громад сіл, селищ, міст, які об’єднують свої зусилля у вирішенні нагальних проблем. Також вже виправдала себе нова модель фінансового забезпечення місцевих бюджетів, які отримали певну автономію і незалежність від центрального бюджету.

Децентралізація має два важливих політичних наслідки. По-перше, вона уможливлює появу та органічне зростання політичних лідерів на місцях. В Україні традиційний шлях до політики лежить або через приєднання до партії, у якій лідер виступає в ролі «паротяга», або через підкуп виборців у певному окрузі – напряму або через подарунки чи певні блага для громади. Завдяки децентралізації у місцевих політиків з’явилася мотивація надавати мешканцям своїх громад якісні послуги, щоб перейти на вищий рівень.

По-друге, розширення впливу місцевої влади на більшість аспектів повсякденного життя позбавить виборців можливості винуватити у проблемах когось, крім вибраних ними місцевих чиновників. Це має сприяти більш відповідальному голосуванню. 

Звісно, ці зміни не відбуваються за один день. Тим не менш, перші кроки зроблені у правильному напрямку, і реформа має тривати. 

23 січня 2019 року Кабінет Міністрів України ініціював перехід до нового етапу реформи децентралізації, який передбачає закріплення вже набутих успіхів і формування спроможних громад, зміну територіального устрою на рівні районів та громад, чітке розмежування повноважень та функцій контролю різних рівнів управління, а також розвиток форм місцевої демократії. 

Уряд визначив підтримку реформи децентралізації в Україні одним з пріоритетних завдань, що сприятиме розвитку місцевого самоуправління і економічного розвитку країни в цілому. Очікується, що 2019 рік стане ключовим у питанні формування базового рівня місцевого самоврядування: до кінця року більшість існуючих малочисельних місцевих рад можуть об’єднатися, а отже стати спроможними перебрати на себе більшість повноважень, належним чином використовувати ресурси і нести відповідальність за свої дії чи бездіяльність перед людьми та державою. Це створить стійке підґрунтя для наступних кроків реформи місцевого самоврядування, а також сприятиме прискоренню реформ у сфері охорони здоров’я, освіти, культури, соціальних послуг, енергоефективності та інших секторах.

Наступним кроком має бути внесення зміни до Конституції щодо децентралізації, які необхідні для подальшого просування реформи та її завершення.

Необхідно також прийняти ряд важливих законів:

  • Про засади адміністративно-територіального устрою України. В рамках чинної Конституції визначає засади, на яких має ґрунтуватися адміністративно-територіальний устрій України, види населених пунктів, систему адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань адміністративно-територіального устрою, порядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адмінтеродиниць та населених пунктів, ведення Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів України.
  • Про внесення змін до закону «Про регулювання містобудівної діяльності». Усуне існуючі недоліки регулювання містобудівної діяльності, унеможливить нецільове використання та розподіл земель.
  • Про службу в органах місцевого самоврядування (нова редакція). Забезпечить рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування, підвищить престижність служби в ОМС, мотивацію місцевих службовців до розвитку громад та власного розвитку.
  • Щодо державного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування.
  • Про місцевий референдум.
  • Оновлення законів про місцеві вибори, про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації тощо.

Як політики маніпулюють про децентралізацію?

Маніпуляція

«За 4 роки доходи власні місцевих бюджетів зросли з 69 млрд до 231 млрд, і це прогноз на кінець поточного року. Як цьому можна заперечити? Як не оцінити, що президент і уряд віддали гроші?»

Петро Порошенко про зростання власних доходів місцевих бюджетів, 12/11/18 (2:40-3:15)

Маніпуляція

«Вже повноваження дали. Грошей (у місцевих бюджетів – ред.) було 70 млрд, сьогодні вже 230 млрд».

Володимир Гройсман про кошти місцевих бюджетів, 14/11/18 (1:46-1:51)

В номінальному вираженні місцеві бюджети (без урахування міжбюджетних трансфертів, станом на 1 січня) зросли зі 105 млрд грн у 2014 році до 229 млрд грн у 2017 році (прогноз на кінець 2018 року – 242 млрд грн).  Проте у період 2015-2017 була значна інфляція – сукупно 83%, тому навіть без децентралізації варто було очікувати значного зростання номінальних показників.

Маніпуляція полягає в тому, що спікер вживає номінальні дані, тоді як про передачу коштів на місця свідчить зміна частки місцевих бюджетів у зведеному бюджеті. У 2013 році місцеві бюджети (з урахуванням міжбюджетних трансфертів) були 221 млрд грн або 49,4% зведеного бюджету. Портал децентралізація звітує про те, що частка місцевих бюджетів у 2017 році – 51,2%. Отже, деяких перерозподіл коштів відбувся, але далеко не такий значний, як вказує спікер. При цьому органи місцевого самоврядування отримали більше свободи розпоряджатися цими коштами.

Неправда

«У нас, напевно, за фляжкою коньяка чиновник сидів, карта області, малював оті об’єднані територіальні громади, без погоджень зазвичай це робилося».

Олег Тягнибок про децентралізацію, 05/07/2018 (28:45-28:55)

В Україні затверджена Методика формування спроможних територіальних громад, яка визначає чітку процедуру формування перспективних планів утворення ОТГ. Пункт 5 передбачає, що при розробці планів при потребі залучають представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць. А пунктом 11 визначено, що консультації з органами самоврядування, громадськістю та бізнесом обов’язково проводяться під час:

  • визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади;
  • визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів;
  • визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Крім того, основним принципом об’єднання є добровільність. Тобто ОТГ не може бути створена за вказівкою зверху – на це повинні добровільно погодитись ті територіальні громади, що увійдуть до нової ОТГ. Отже, спікер каже неправду.

Неправда

«Нам постоянно рассказывают о тех прелестях децентрализации бюджетной, сколько территориальные громады выиграли. Все это правда для городов-миллионников. Для маленьких городов это абсолютно бессмысленная вещь. Им на фоне бюджетной децентрализации, во-первых, уже поменяли законодательство и часть налогов, которую отдавали 2 года назад, забрали в центральный бюджет. Но с этими доходами отдали несоразмерные расходы».

Євген Мураєв про наслідки децентралізації, 04/01/18 (33:30-34:04)

По-перше, з 2015, коли почалась децентралізація, доходи місцевих бюджетів зросли у 1,7 рази – при тому, що доходи держбюджету підвищилися лише на 38%.

Звісно, на доходи бюджетів у цей період впливала інфляція. Тому, якщо подивитися на місцеві доходи відносно ВВП, то зростання буде значно меншим: з 14,8% ВВП у 2015 році до 17,7% ВВП у 2017

По-друге, загальні доходи місцевих бюджетів покривають їхні видатки (Мураєв про це каже «віддали неспівставні видатки»). Хоча, звісно, є окремі містечка, де може бути протилежна ситуація. Якщо брати загальний обсяг доходів місцевих бюджетів за 2017 рік – тобто разом з трансфертами з державного бюджету, – то він склав 502 млрд грн. Видатки при цьому були 496 млрд грн

По-третє, якщо дивитися місцеві бюджети у розрізі ОТГ або обласних центрів, то їхні власні бюджети теж ростуть. 

Щодо передачі деяких податків з місцевих до державного бюджету – то частково це правда. Наприклад, певна частка екологічного податку або рентної плати за спеціальне користування водою перерозподілена на користь Державного бюджету.

Де шукати правду?

Найбільшим джерелом інформації про реформу децентралізації є урядовий портал «Децентралізація» (decentralization.gov.ua). На ньому є дані про кількість утворених ОТГ, їх населення, площу, землі у розпорядженні, фінанси, доходи місцевих бюджетів та їх динаміка, а також аналітичні та пояснювальні матеріали про хід реформи. 

Якщо ви хочете самостійно оцінити частку місцевих бюджетів у зведеному бюджеті, або ж подивитись на структуру доходів і видатків місцевих бюджетів, треба звертатись до даних Державної казначейської служби України. У розділі «Звітність» є дані про виконання місцевого, державного і зведеного бюджетів за місяць, квартал або рік. 

В Україні затверджена Методика формування спроможних територіальних громад, яка визначає чітку процедуру формування перспективних планів утворення ОТГ.

Нормативною базою проведення децентралізації є Закони про внесення змін до Бюджетного та Податкового кодексів України, Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», Закон «Про співробітництво територіальних громад», Закон «Про засади державної регіональної політики» та інші.

В основі реформи децентралізації лежать Європейська хартія місцевого самоврядування та Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

До того ж є ряд експертів, які пишуть про децентралізацію фахово та неупереджено:

Віктор Тимощук, заступник голови правління Центру Політико-Правових Реформ

VoxUkraine — унікальний контент, який варто читати. Підписуйтесь на нашу e-mail розсилку, читайте нас в Facebook і Twitter, дивіться актуальні відео на YouTube.

Ми віримо, що слова мають силу, а ідеї – визначний вплив. VoxUkraine об’єднує найкращих економістів та допомагає їм доносити ідеї до десятків тисяч співвітчизників. Контент VoxUkraine безкоштовний (і завжди буде безкоштовним), ми не продаємо рекламу та не займаємось лобізмом. Щоб проводити більше досліджень, створювати нові впливові проекти та публікувати багато якісних статей, нам потрібні розумні люди і гроші. Люди є! Підтримай VoxUkraine. Разом ми зробимо більше!


Sorry, Comments are closed!

Застереження

Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний