Грошові «перекидки». Як маніпулюють бюджетним процесом?

Щороку під час ухвалення Закону про державний бюджет народні депутати за пропозицією Уряду визначають, скільки бюджетних коштів можна використати на кожен напрям політики/сферу дій Уряду.

Втім, інколи фактичний обсяг фінансування окремих напрямків значно перевищує дозволений законодавцями план. 

Причина — так звані «перекидки», коли без внесення змін до Закону про державний бюджет, а просто за рішенням Кабміну та за погодженням Бюджетного комітету ВРУ кошти можуть перерозподілятись з однієї бюджетної програми (тобто напрямку видатків) на іншу, або ж у рамках однієї програми — з видатків споживання на видатки розвитку і навпаки.

Хоча це питання доволі технічне, його масштаб справді вражає. 

Наприклад, як свідчить наше дослідження, протягом 2019 року було зменшено план видатків державного бюджету за 80 бюджетними програмами (із загальної кількості близько 600 програм) на загальну суму 11,5 млрд грн. 

Ці кошти було перерозподілено на інші бюджетні програми. Низка бюджетних програм взагалі була повністю позбавлені фінансування. 

Наприклад, пілотний проект з реалізації державних гарантій медичного обслуговування населення; видатки на реформу державної служби; функціонування торгових представництв за кордоном; реалізація низки інвестиційних проектів.

Тенденція триває. З початку 2020 року Урядом було прийнято вже 40 рішень про перерозподіл бюджетних коштів загальним обсягом 9,2 млрд грн. 

Більша частина «перекидок» стосуються виділення фінансування з резервного фонду (26 рішень).

Але у грошовому вимірі резервний фонд становить «меншість», натомість дві третини коштів (6,6 млрд грн) було перерозподілено за іншими бюджетними програмами. 

При цьому найбільші обсяги «перекидок» були здійснені у лютому і березні, тобто невдовзі після початку нового бюджетного року (рис. 1).

Це наслідок недосконалого бюджетного планування та неякісного формування бюджетних програм. Але не тільки. 

Аналіз перекидок свідчить, що подекуди розпорядники коштів (бюджетні установи чи органи влади) навмисно занижують свій початковий запит на фінансування, щоб потім «відвоювати» його протягом року, але без зайвої уваги до цього питання. 

Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ детально проаналізував історію та «зміст» рішень уряду з перерозподілу бюджетних коштів за 2019 — 5 місяців 2020 року. 

 

Типи «перекидок»

Перерозподіл коштів у межах однієї програми внаслідок економії коштів за певним напрямом витрат (найчастіше це перерозподіл з видатків споживання на видатки розвитку).

Прикладом є програма «Обслуговування та організаційне, інформаційно-аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності Президента України та Офісу Президента України» (розпорядник — ДУС). 

У поясненні вказано, що за рахунок економії споживання енергоносіїв вивільнилися кошти, які будуть спрямовані на реставрацію Маріїнського палацу та прилеглої території.

Розпорядження було прийняте 10 червня 2020 р., а обсяг перекидки складає 848,8 тис. грн.

Перерозподіл коштів, що викликаний змінами у законодавстві та строках реформ, які не передбачалися при складанні паспорту бюджетної програми

Наприклад, фінансування програми «Забезпечення діяльності Збройних Сил України, підготовка кадрів і військ, медичне забезпечення особового складу, ветеранів військової служби та членів їхніх сімей, ветеранів війни» було збільшено Розпорядженням Уряду від від 27 травня 2020 р. на 233 млн грн внаслідок прискорення термінів військової реформи з 2021 р. на 2020 р. 

Зміни серед іншого передбачають створення низки нових центрів командування: Командування Об’єднаних сил, Командування сил підтримки, Командування сил логістики та ін., що потребує додаткових фінансових ресурсів. 

При цьому на відповідну суму було зменшено видатки за програмою «Керівництво та військове управління Збройними Силами України».

Перерозподіл з програм, які перестали бути політично важливими

Класичний приклад — бюджетна програма «Підтримка реалізації комплексної реформи державного управління», яку розпочали в 2016 році. 

Впровадження реформи держуправління протягом кількох років було умовою отримання фінансової підтримки з боку ЄС. 

Обидва Прем’єр-міністри, які очолювали Уряди у 2019 – і Володимир Гройсман, і Олексій Гончарук – наголошували на важливості цієї реформи для себе.

Не зважаючи на це, фактично реформу у 2019-му було повністю «згорнуто». 

Протягом року гроші на реформу держуправління не виділялись, а кошти з цієї бюджетної програми рішеннями Уряду було перерозподілено на інші потреби. 

Аналогічна ситуація повторюється і у 2020 році. Законом про державний бюджет на цю реформу було призначено 459 млн грн. 

Але внаслідок «перекидок» з цієї програми на інші, вже за результатами квітня в планах на цю програму залишилось лише 12,7 млн грн (а рівень фінансування за цією програмою з початку року знову становив 0).

Перерозподіл, викликаний уточненням розрахунків

Наприклад, збільшення у лютому 2020 року освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на 2,2 млрд грн (левова частка усіх перерозподілів за лютий 2020 р.), що було викликано уточненням фактичних даних по кількості учнів у школах.

Перерозподіл через халатність головних розпорядників у бюджетному плануванні

Ще низка «перекидок» відверто свідчать про суто формальний підхід головних розпорядників коштів до підготовки бюджетних програм – які, за задумом, мають бути ключовим інструментом якісного бюджетного планування в державному управлінні.

Хрестоматійним прикладом можна назвати видатки на програму ліквідації шахт (КПКВК 2401070 «Ліквідація вугледобувних та торфодобувних підприємств»). 

За цією програмою з року в рік здійснюються перекидки, внаслідок чого гроші з видатків на ліквідацію шахт спрямовуються на зарплати шахтарям. 

У 2019 році «перекидки» з цієї програми здійснювались 4 рази, внаслідок чого обсяг її фінансування зменшився з 660 млн грн до 159 млн грн: гроші «за перекидками» віддавались на зарплати шахтарям. 

І навіть після такого зменшення видатків програма була виконана на 80%. У 2018 р. за цією ж програмою видатки були зменшені у 2,3 рази (з 753 млн грн до 319 млн грн), у 2017 р. – у 2,2 рази ( з 567 млн грн до 268 млн грн). 

«Сплановані перекидки»

Нарешті, деякі «перекидки» виглядають як наслідок навіть не формальності у підходах органів влади до бюджетного планування, а спланованою акцією, спрямованою на обережне «підсаджування» окремих приватних установ на бюджетний кошт. 

Наприклад, бюджетна програма, яка фінансує Національну академію статистики, обліку та аудиту (0414090 «Підготовка кадрів у сфері статистики закладом вищої освіти та забезпечення діяльності його баз практики» — рис. 2). 

Нещодавно Уряд ухвалив рішення про збільшення фінансування цієї академії у 2020 році на 2,1 млн грн. Здавалося б, не така вже велика сума. Але є одне але. 

Справа в тому, що до 2018 р. Академія фінансувалась виключно за приватний кошт — навчання студентів у ній здійснювалося лише за кошти фізичних чи юридичних осіб. 

У 2018 р. Академія змогла отримати невеликий обсяг бюджетного фінансування для набору студентів (саме для цієї потреби було створено зазначену бюджетну програму). 

 

А вже у 2019 р. внаслідок «перекидок» обсяг фінансування даної Академії був збільшений на 578,1 тис. грн., або майже вдвічі порівняно із тим, що був закладений у Законі про Державний бюджет. 

Кошти на це забрали з програми «Керівництво та управління у сфері статистики». 

Аналогічна ситуація повторюється і у 2020 році, але тепер «перекидкою» фінансування збільшено вже утричі (на 2,1 млн грн). 

При цьому гроші необхідні для забезпечення навчання студентів у першому півріччі 2020-2021 навчального року, тому є великий ризик повторення аналогічної ситуації у 2021 році.

Іншими словами, те, що починалось, як невелика підтримка з бюджету, менше, ніж за 3 роки, переросло у суттєве бюджетне фінансування (і це — у період кризи). 

Має місце свідоме, покрокове та стрімке збільшення бюджетного фінансування організації, яке здійснюється «в обхід» нормального бюджетного планування, через механізм перерозподілу видатків упродовж року. 

Рис. 3 демонструє топ-20 програм, яким було збільшено та зменшено планове фінансування внаслідок перерозподілу у 2019 р.

 

Висновки

Можемо стверджувати, що з інструменту виправлення критичних помилок, які дійсно можуть статись під час бюджетного планування, «перекидки» (перерозподіл бюджетних коштів) стали інколи підставою для халатності головних розпорядників бюджетних коштів; а подекуди — інструментом маніпуляцій із бюджетним процесом, який дозволяє задекларувати в бюджеті одні цілі, а фактично витрачати бюджетні кошти на зовсім інше. 

Тому і Уряду, і перш за все — бюджетному комітету ВР, який погоджує «перекидки», варто більш ретельно та уважно ставитись до їх змісту. Інакше виникають значні ризики того, що дуже обмежений бюджетний ресурс будуть витрачати зовсім не на ті цілі, які насправді важливі для країни.