іМоРе №51. Неоднозначний старт року: Антиреформи завадили індексу показати гідний результат
Індекс моніторингу реформ (іМоРе) залишається на низькому рівні – лише +0,8 бала з +5,0 можливих
Індекс моніторингу реформ (іМоРе) залишається на низькому рівні. Оцінка прогресу реформ за період з 19 грудня 2016 року по 8 січня 2017 року – лише +0,8 бала з +5,0 можливих. Прогрес зафіксовано у реформуванні державного управління, державних фінансів та бізнес-середовища. Хоча за цими напрямками прийнято низку прогресивних нормативних актів, значення індексу є невисокими через декілька антиреформ.
Графік 1. Динаміка Індексу моніторингу реформ*
* Команда іМоРе вважає прийнятним темпом реформ рівень індексу 2 і вище
Серед основних подій цього раунду – закон про Вищу раду правосуддя, зміни до Податкового кодексу щодо покращення інвестиційного клімату, закон про лібералізацію системи державного нагляду у сфері господарської діяльності, пакет бюджетних законів, закони про підтримку авіабудівної галузі та закон про створення експортно-кредитного агентства.
Графік 2. Значення іМоРе та його компонентів у поточному раунді оцінювання**
** Назви компонентів було скорочено для зручності, але їхнє наповнення не змінилося
Топ реформи випуску: Вища рада правосуддя та зміни адміністрування податків
Закон про Вищу раду правосуддя, +4,0 бала
Закон №1798-VIII від 21.12.2016 продовжує судову реформу, започатковану конституційними змінами прийнятими у червні 2016 року. Вища рада правосуддя (ВРП) – це колегіальний, незалежний конституційний орган суддівського врядування. Він здійснюватиме ключову роль у формуванні суддівського корпусу.
ВРП буде ухвалювати рішення щодо внесення Президентові України подання про призначення судді на посаду за результатами розгляду рекомендацій Вищої кваліфікаційної комісії суддів. До повноважень ВРП належить ухвалення остаточного рішення про звільнення судді, переведення його з одного суду до іншого, надання згоди на затримання судді або утримання його під вартою чи арештом, ухвалення рішення про тимчасове відсторонення судді тощо. До 30 вересня 2016 року згоду на затримання та арешт судді надавала Верховна Рада. Поки не буде створена ВРП (а це має відбутись не пізніше 30 квітня 2019 року), її повноваження здійснює вже існуюча Вища рада юстиції, яка фактично буде реорганізована у ВРП.
Для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів Вища рада правосуддя утворюватиме Дисциплінарні палати з числа своїх членів.
Закон також надає Вищій раді правосуддя повноваження погоджувати кількість суддів у суді, брати участь у визначенні видатків держбюджету на утримання судів, органів правосуддя, затверджувати за поданням Державної судової адміністрації України нормативи кадрового та фінансового забезпечення судів.
До складу Вищої ради правосуддя має увійти 21 особа: 10 обраних з’їздом суддів із числа суддів або суддів у відставці, по дві особи від Президента, Верховної Ради, з’їзду адвокатів, всеукраїнської конференції прокурорів та з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Голова Верховного Суду входить до Ради за посадою. Її членів призначають терміном на чотири роки та не більше, ніж на два терміни поспіль.
Коментарі реформаторів
«Закон України «Про Вищу раду правосуддя» – третій після [змін до – ред.] Конституції та [прийняття – ред.] Закону України «Про судоустрій і статус суддів» закон, необхідний для реалізації інституційного етапу судової реформи. Вперше Україна отримує дійсно незалежний і неполітичний конституційний орган суддівського врядування, чиї повноваження, склад та процедури повністю відповідають міжнародним стандартам та ефективним європейським практикам».
— Олексій Філатов, заступник Глави Адміністрації Президента України, координатор Ради з питань судової реформи
“Новоприйнятий закон є важливим кроком в імплементації конституційної реформи правосуддя, що розпочалася 30 вересня 2016 р. із набранням чинності масштабних змін до Основного закону. Відповідно до європейських стандартів він дає старт діяльності деполітизованого незалежного органу судової влади, який щонайменше наполовину складається з суддів або суддів у відставці, обраних самими суддями. У компетенції цього органу (а не Верховної Ради чи Президента) знаходитимуться всі питання суддівської кар’єри, від професійного зростання аж до її завершення, в тому числі за результатами нових дисциплінарних процедур. А ще Вища рада правосуддя має забезпечити швидкий та ефективний розгляд питань, пов’язаних із затриманням судді або утриманням його/її під вартою, відстороненням судді від здійснення повноважень, з іншого ж боку – вживати заходів для забезпечення незалежності суддів і авторитету правосуддя.
Також заслуговують на увагу запроваджені при цьому зміни до інших законів, зокрема, ті, що розширюють коло адвокатів і науковців, які зможуть претендувати на посади суддів Верховного Суду, вищих спеціалізованих та апеляційних судів в ході відкритих конкурсів, надають додаткові можливості для відсіювання кандидатів із небездоганною репутацією Громадській раді доброчесності.”
— Андрій Козлов, Вища кваліфікаційна комісія суддів України
Коментар експерта
“Закон імплементує нещодавні зміни Конституції. В ньому зафіксовані повноваження ВПР та прописані процедури під ці повноваження. Важливо, що дисциплінарні функції щодо суддів тепер будуть повністю сконцентровані у ВРП. Для розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів у ВРП будуть створюватися Дисциплінарні палати.“
— Роман Куйбіда, Центр політико-правових реформ
Графік 3. Події, що визначали значення індексу протягом 19 грудня 2016 – 8 січня 2017, оцінка події є сумою її оцінок за різними напрямками, тому вона може перевищувати +5, або бути меншою за -5
Зміни до Податкового кодексу щодо покращення інвестиційного клімату, +3,5 бала
Законом 1797-VIII від 21.12.2016 внесено низку змін до Податкового кодексу, спрямованих на спрощення податкового адміністрування, зменшення корупційних ризиків у податковій сфері, покращення умов ведення бізнесу.
Одне з найважливіших нововведень закону – запровадження єдиного публічного реєстру заяв на відшкодування ПДВ та його автоматичного відшкодування, що має суттєво знизити корупцію у цій сфері та створити рівні правила гри.
Окрім того, Законом запроваджено електронний кабінет платника податків, що мінімізує його контакти з ДФС, та податкові канікули для малого бізнесу. Вноситься низка уточнень в частині трансфертного ціноутворення, податку на прибуток, ПДВ, податку на доходи фізичних осіб, єдиного податку, акцизного збору, плати за землю, ренти за використання води та надр та ін.
На сайті ДФС буде оприлюднено єдиний реєстр податкових консультацій, що сприятиме рівному ставленню до підприємств з боку податкового відомства.
Коментарі реформаторів
“Основні новели закону:
1) введений повноцінний кабінет платника податків. Платник зменшить походи до податкової, зменшиться людський фактор, тим самим скоротяться можливості для корупції.
2) запроваджено єдиний реєстр наданих податкових консультацій, що повинно забезпечити прозорість застосування цього інструменту
3) запровадження єдиного публічного реєстру заяв на відшкодування ПДВ замість двох; повна автоматизація процесу відшкодування ПДВ; відмова від відшкодування на підставі «висновків», що направляються ДФС в Казначейство, відшкодування виключно на підставі даних публічного реєстру заяв на відшкодування ПДВ; відмова від розірвання договору про визнання електронних документів в одностороннєму порядку; заборона на зняття податкового кредиту добросовісним платникам податку (визнання податкової накладної, зареєстрованої в Єдиному реєстрі податкових накладних достатньою підставою для формування податкового кредиту, яка не потребує будь-яких інших підтверджень); розморожування коштів платників податку на рахунках в СЕА ПДВ.“
— Яна Бугрімова, Міністерство фінансів України
“Ключові зміни закону покликані поліпшити адміністрування податків. Найбільшим позитивом, вважаю відміну висновку ДФС при відшкодуванні ПДВ і запровадження єдиного реєстру для його здійснення. Відтак, практику перешкоджання ДФС здійсненню бюджетного відшкодування ПДВ ми, сподіваюся, подолали. Окрім того, позитивом є те, що ДФС не зможе зловживати своїми правами і знімати податковий кредит за зареєстрованими податковими накладними, оскільки відтепер податковий кредит є безумовним.
Негативом є залишення інформаційних баз в ДФС і не передача їх Мінфіну. Потреба цієї зміни була зумовлена випадками неправомірного ручного втручання співробітників ДФС в такі бази. За прямого лобі інтересів ДФС ця зміна, на жаль, не була підтримана.
Найбільш резонансне зараз питання – відсутність повноважень податкової міліції. І хоча повноважень податкова міліція була позбавлена помилково, через технічну помилку, проте факт залишається фактом, наразі в них повноважень немає. Відтак, зараз необхідно працювати над тим, щоб оперативно і без шкоди замінити цей орган новим, більш аналітичним та прозорим органом, Фінансовою поліцією.“
— Андрій Журжій, Верховна Рада України
Коментар експерта
“Зміни, внесені законом про покращення інвестиційного клімату, загалом доречні. Змістовно – це рух у правильному напрямку, до більшої визначеності та, відтак, захищеності для сумлінних платників податків. Зрозуміло, що досягнення такої амбітної мети – «покращення інвестиційного клімату» – потребує змін не лише до податкового законодавства. Змін мають зазнати також інші галузі законодавства, важливі для забезпечення комфортного ведення господарської діяльності (зокрема, система валютного регулювання).”
— Володимир Котенко, Ernst & Young в Україні
Графік 4. Значення окремих компонентів Індексу та кількість подій протягом 19 грудня 2016 – 8 січня 2017
Анти-реформа випуску: створення експортно-кредитного агентства (ЕКА)
Закон про забезпечення масштабної експансії експорту товарів (робіт, послуг) українського походження шляхом страхування, гарантування та здешевлення кредитування експорту, -1,3 бала
Законом №1792-VIII від 20.12.2016 передбачено створення експортно-кредитного агентства (ЕКА). Згідно із законом, основне завдання ЕКА – захист українських експортерів від ризику неплатежів та фінансових втрат, пов’язаних із виконанням зовнішньоекономічних договорів (контрактів), шляхом страхування, перестрахування та гарантування.
Окрім того, агентство братиме участь у реалізації програми часткової компенсації відсоткової ставки за експортними кредитами.
ЕКА утворюється у формі публічного акціонерного товариства із державною часткою 50%+1 акція.
Експерти іМоРе наголосили на високих корупційних ризиках в діяльності ЕКА. Вони також зазначили, що хоча створення ЕКА є важливим елементом політики стимулювання експорту, прийнятий закон є дуже суперечливим. По-перше, закон виводить ЕКА з-під дії законів про страхування та державне регулювання фінансових ринків, що викривлює конкуренцію на цих ринках та підвищує імовірність участі агентства у ризикових операціях. По-друге, він передбачає, що підтримка буде надаватись не всім українським виробникам, а лише надавачам робіт та послуг, а також виробникам певних видів промислової продукції, визначених у законі – наприклад, деяких видів харчової та фармацевтичної продукції, одяг та взуття, продукції машинобудування та меблів. Це дискримінує інших виробників. По-третє, закон передбачає можливість надання часткової компенсації ставок за експортними кредитами, що є експортною субсидією у розумінні СОТ та, відповідно, забороненим видом державної підтримки. Якщо такий механізм буде застосований, це порушить зобов’язання України перед цією організацією та може спричинити відповідні позови.
Редакція іМоРе звернулась з проханням надати коментар до авторів закону, а саме Н.Южаніной, В. Галасюка, Г.Гопко, але вони не змогли цього зробити до виходу цього релізу.
Коментар експерта
“Мікс гарних і поганих новин. Гарні новини – дуже яскрава назва Закону і те, що ЕКА і передбачені законом види підтримки здебільшого і, принаймні формально, відповідають вимогам СОТ (щодо цього можливі різні оцінки).
Поганих новин більше. ЕКА є неконтрольованою структурою на ринку фінансових послуг, бо повністю виводиться з під контролю [регуляторів фінансових послуг – ред]. Це підриває довіру до ЕКА як страховика і створює дисбаланс на ринку. Відповідальність ЕКА передбачається за рахунок гарантій держави (хоч і лише як можливість, але очевидно без державних гарантій ЕКА не зможе стати суб’єктом, який викликає довіру). Тому відкрите питання – як будуть оцінювати страхування від ЕКА банки, які надаватимуть кредити. Цілком можливо, що банки більш прихильно будуть ставитись до страхування від авторитетних і контрольованих страховиків.
На цьому фоні другорядним є питання про вибір сфер підтримки. До того ж, закон не надає імунітету від розслідувань АМКУ щодо правомірності отримання державної допомоги суб’єктами господарювання.
І нарешті, якщо частина 11 статті 7 має на увазі, що ЕКА сплачує відшкодування по інвестиційних спорах проти України, то всі наявні в ЕКА кошти можуть піти саме на це (наразі це окрема бюджетна програма).”
— Тарас Качка, Міжнародний фонд “Відродження”
“Прибічники створення установи наводять успішні приклади західних країн. Але слід також врахувати корупційні ризики України, що знаходиться на 130 місці зі 168 позицій за індексом сприйняття корупції Transperancy International. Тому надзвичайно важливо нівелювати потенційні ризики захоплення нового інституту приватними інтересами (regulatory capture).
На сьогодні компаніям доступні такі інструменти зменшення ризиків ЗЕД, як банківські акредитиви, гарантії тощо. Хотілося б розуміти, яким чином послуги агентства будуть відрізнятись ціною та якістю, чи не будуть негативно впливати на конкуренцію на ринку послуг, що надаються приватними банками та страховими компаніями.
Ми, як платники податків, хотіли б, щоб агентство працювали ефективно та не потребувало постійної підтримки з бюджету. Але для цього потрібно оцінити страховий тариф, який згенерує достатній обсяг попиту та водночас покриє страхові ризики та поточні витрати.
ЕКА зокрема страхує як кредити, так і контракти від комерційних та некомерційних ризиків. Контроль за добросовісністю сторін ускладняється знаходженням сторін договору в різних країнах.”
— Дмитро Яблоновський, Центр економічної стратегії
Інші важливі зміни: Пакет бюджетних законів
Загалом пакет бюджетних законів набрав +3,5 балів. Найважливіші зміни, запроваджені кожним законом, та деякі думки експертів із цього приводу:
Зміни до Бюджетного кодексу щодо удосконалення складання та виконання бюджетів, +2,0 бала
В законі перерозподілено видатки державного та місцевих бюджетів. Зокрема, місцеві бюджети тепер фінансуватимуть комунальні платежі медичних та освітніх закладів (що може сприяти вищій енергоефективності), а державний бюджет фінансуватиме ПТУ. Визначено, що стипендії у ВНЗ будуть соціальні та академічні (із вищим за поточний рівень). Закон також передбачає системну підтримку сільського господарства на наступні п’ять років на рівні не менше ніж 1% обсягу випуску сільгосппродукції.
Законом збільшуються ставки акцизного збору на алкогольні напої та тютюнові вироби, а також зменшується розмір рентної плати за видобуток корисних копалин. Експерти іМоРе відзначити, що підвищення акцизів на тютюн та алкоголь цілком відповідає духові угоди про Асоціацію України з ЄС.
Закон про Державний бюджет на 2017 рік, +0,8 бала
На думку експертів, Бюджет-2017 відповідає цілям фіскальної консолідації, а отже, є кроком до економічної стійкості. Проте, розмір трансферу НБУ є завищеним та ставить під сумнів досягнення задекларованих цілей. Також нереалістичними виглядають доходи від спецконфіскації, оскільки закон про спецконфіскацію ще не прийнято.
Закон про мінімальну зарплату та обов’язкові платежі “сплячих” ФОП, -0,3 бала
Цей закон створив умови для підвищення з 1 січня 2017 року мінімальної заробітної плати вдвічі (до 3200 грн). Також, згідно з ним окремі категорії ФОПів будуть змушені платити єдиний соціальний внесок 704 гривні на місяць навіть якщо тимчасово не отримують доходів.
Таблиця 1. Оцінки всіх подій та прогресу реформ за напрямами протягом 19 грудня 2016 – 8 січня 2017
| Державне управління | +1.3 |
| Зміни до Бюджетного кодексу щодо удосконалення складання та виконання бюджетів | +1.0 |
| Закон про фінансування патронатних сімей з місцевих бюджетів | +1.0 |
| Закон про створення експортно-кредитного агентства | -1.0 |
| Зміни до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні | +1.0 |
| Закон Про Вищу раду правосуддя | +2.0 |
| Державні фінанси | +1.3 |
| Зміни до Бюджетного кодексу щодо удосконалення складання та виконання бюджетів | +1.0 |
| Закон про мінімальну зарплату та обов’язкові платежі “сплячих” ФОП | +0.8 |
| Закон про держбюджет-2017 | +1.0 |
| Закон про створення експортно-кредитного агентства | -1.0 |
| Посилено вимоги до анонімності розміщення заявок на участь у розміщенні ОВДП | +1.0 |
| Зміни до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні | +1.5 |
| Зміни до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2017 році | +1.0 |
| Зміни до митного кодексу щодо підтримки літакобудівної галузі | +0.5 |
| Зміни до Податкового кодексу щодо підтримки літакобудівної галузі | -0.3 |
| Монетарна система | 0.0 |
| Закон про держбюджет-2017 | -0.3 |
| Бізнес середовище | +1.3 |
| Закон про мінімальну зарплату та обов’язкові платежі “сплячих” ФОП | -1.0 |
| Закон про створення експортно-кредитного агентства | +0.8 |
| Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації | +1.5 |
| Зміни до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні | +1.0 |
| Закон Про Вищу раду правосуддя | +2.0 |
| Закон про лібералізацію системи державного нагляду у сфері господарської діяльності | +2.0 |
| Порядок ведення Реєстру сертифікатів на насіння та/або садивний матеріал. | +1.0 |
| Енергетика | 0.0 |
Див. графіки та таблиці на сайті
Довідкова інформація:
Індекс Моніторингу Реформ (ІМоРе) VoxUkraine призначений надавати комплексну оцінку зусиллям влади України зі впровадження економічних реформ. Індекс базується на експертних оцінках змін у регуляторному середовищі за п’ятьма напрямками:
- Державне управління
- Державні фінанси
- Монетарна система
- Бізнес середовище
- Енергетика
Детальніше про Індекс та методологію розрахунку можна дізнатись на сайті imorevox.in.ua.
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
