Потенціал використання «особистого інтересу» у вирішенні соціальних проблем

Для вирішення масштабних економічних і соціальних проблем в Україні використовуються державні цільові програми

Автори:

Для вирішення масштабних економічних і соціальних проблем в Україні використовуються державні цільові програми. Однак хронічне недофінансування і відсутність відповідальності за недосягнення програмних цілей зробили цей інструмент вирішення соціальних проблем формальною декларацією про наміри щось зробити. У той же час в результаті розвитку теорії «соціального інвестування» в розвинених країнах з’явилися нові фінансові інструменти – соціальні облігації. Потенційно вони можуть стати ефективним інструментом вирішення соціальних проблем.

Економічна теорія

В основі ринкової економіки лежать індивідуальні стимули та особисті свободи. Їх комбінація забезпечує функціонування ринкового механізму, який, у свою чергу, дає оптимальні відповіді на проблеми матеріального світу: що, скільки і як виробляти, з максимальною віддачею й мінімальними затратами.

Однак, як відомо, приватна ініціатива, як головна рушійна сила ринкової економіки, може призводити й до «провалів ринку», коли мова йде про суспільні блага. Суспільні блага, як правило, не є подільними і не можуть бути продані індивідуальним покупцям, і не передбачають усунення індивідів від користування вигодами суспільних благ. Дійсно, світло маяка, чисте повітря, безпека – все це є доступним без обмежень. В таких умовах у економічних агентів зникає мотивація створювати суспільні блага, оскільки можливість їх монетизувати або відсутня, або надто складна.

Вирішенням такої проблеми, «залучення особистого інтересу», стали різні форми координації між державним, приватним та громадським секторами. Наприклад, для залучення капіталу в суспільний сектор використовують систему відносин в рамках Державно-приватного партнерства (ДПП), а для вирішення масштабних економічних і соціальних проблем – Державні цільові програми.

Господарська практика

Основу нормативно-правової бази державно-приватного партнерства в нашій країні було закладено в 2010-2012 роках. Сьогодні її складають Конституція України, Цивільний та Господарський кодекси, законодавчі акти Верховної Ради, розпорядження Кабінету Міністрів, положення центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Українське законодавство містить широкий перелік сфер застосування державно-приватного партнерства. Це можуть бути: пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування, виробництво, транспортування і постачання тепла та електроенергії, розподіл і постачання природного газу, будівництво та експлуатація об’єктів транспортної інфраструктури, машинобудування, збір, очищення та розподілення води, охорона здоров’я, туризм, обробка відходів, управління нерухомістю та інші сфери діяльності.

Таблиця 1.Основні законодавчі акти, що регулюють систему відносин державно-приватного партнерства

Закон України «Про державно-приватне партнерство» від 01.07.2010 р №2404-VI (діє в редакції від 24.05.2016) визначає правові, економічні та організаційні засади взаємодії держави і приватних партнерів, регулює відносини, пов’язані з підготовкою, виконанням та розірванням договорів, що підписуються в рамках партнерства, а також встановлює гарантії додержання прав і законних інтересів сторін цих договорів
Закон України «Про угоди про розподіл продукції» від 14.09.1999 р № 1039-XIV (діє в редакції від 01.01.2015) регулює відносини, що виникають у процесі укладання, виконання та припинення дії угод про розподіл продукції з пошуку, розвідки та видобування корисних копалин
Закон України «Про концесії» від 16.07.1999 р № 997-XIV, (діє в редакції від 24.05.2016) визначає поняття та правові засади регулювання відносин концесії державного та комунального майна
Закон України «Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг» від 14.12.1999 р №1286-XIV, (діє в редакції від 09.12.2015) визначає особливості будівництва та/або експлуатації автомобільних доріг загального користування на умовах концесії
Закон України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об’єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності» від 21.10.2010 р № 2624-VI (діє в редакції від 01.01.2014) визначає спрощений порядок передачі в оренду або концесію зазначених об’єктів, встановлення умов захисту капіталовкладень приватного інвестора

Досвід функціонування державно-приватного партнерства в Україні виявив певні проблеми його ефективного впровадження в господарську діяльність. Так, наприклад, Закон «Про державно-приватне партнерство» був прийнятий ще в 2010 році, але кількість успішних проектів не вражає. За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі, за станом на 1 січня 2016 на основі державно-приватного партнерства реалізується 177 проектів (укладено 146 договорів концесії, 31 договір про спільну діяльність).

З метою поліпшення ситуації 24 листопада 2015 Верховна Рада України прийняла Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо усунення регуляторних бар’єрів для розвитку державно-приватного партнерства та стимулювання інвестицій в Україні». Він покликаний поліпшити функціонування механізму державно-приватного партнерства, знизити регуляторні бар’єри, розширити обсяг гарантій для приватних інвесторів і усунути протиріччя між законодавчими актами в цій сфері. У свою чергу, це повинно привести до створення більш ефективного механізму співпраці між державою і місцевими органами влади (державними партнерами) та приватними партнерами в рамках державно-приватного партнерства.

В цілому можна оцінювати зміни як позитивні і такі, що надають інвестору додаткові гарантії для участі в проектах. Наприклад, даний закон:

  • відокремлює застосування державно-приватного партнерства (уточнює сферу його правового регулювання) від інших форм співробітництва між державним і приватним партнером;
  • розширює перелік договорів, які можуть укладатися в рамках державно-приватного партнерства;
  • спрощує процедури закупівлі товарів і послуг у приватного партнера в рамках державно-приватного партнерства;
  • більш точно визначає способи реалізації державно-приватного партнерства на основі загальновизнаних у світі практик;
  • посилює інвестиційні гарантії приватному партнеру в рамках державно-приватного партнерства.

За умови поліпшення загального інвестиційного клімату та довіри інвесторів до країни та органів влади, можна очікувати на активізацію сфери державно-приватного партнерства в Україні.

Що стосується Державних цільових програм розвитку, то з ними ситуація набагато гірша. Згідно зі звітом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, в минулому році на 38 діючих цільових програм збиралися витратити 197 млрд. Грн. На практиці вдалося знайти тільки 51,9 млрд. грн. Іншими словами, на їх реалізацію з бюджету виділено лище близько 25% від запланованої суми (в 2014 році це значення становило і того менше – 19,7%).

Проведений в звіті аналіз виконання державних цільових програм показав, що 22 з них не відповідають вимогам законодавства в сфері розробки і виконання. З 38 цільових програм, в 26 – порушений термін подачі звітності; 6 – не фінансувалися зовсім; в 5 – не подано фінансової звітності про виконання паспорта бюджетної програми; в 12 – обсяги використання коштів не узгоджуються з показниками фінансової звітності. Всупереч вимогам жодна програма не містить методики оцінки ефективності її виконання, яка повинна бути розроблена державним замовником з урахуванням специфіки програми і кінцевих результатів. У 29 програмах державним замовником не був здійснений аналіз ефективності їх виконання.

Також, згідно зі звітом, державні замовники всупереч вимогам ст. 8 Закону України «Про державні цільові програми»:

  • не здійснюють належного контролю виконання заходів за програмами;
  • Мінфін, Мінсоцполітики, МОН, Мінприроди, Держенергоефективності не беруть участі в проведенні щорічного аналізу стану виконання програм;
  • не забезпечують проведення активної роботи з пошуку позабюджетних джерел фінансування, особливо в умовах економії бюджетних коштів.

Проведені також експертами VoxUkraine дослідження ефективності реалізації цільових програм показують їх низький ККД. Замовниками та координаторами програм виступають профільні міністерства, розробляють – науково-дослідні інститути, фінансують – бюджети різних рівнів, виконують – місцеві і центральні органи влади. При такому механізмі складно прописати відповідальність за недосягнення заявлених результатів, коли реалізація програми не залежить від замовника, ним не фінансується, а контроль, досить формальний, на практиці зводиться до розгляду щорічних звітів про темпи реалізації програм. Самі звіти рідко коли наводять оцінку ефективності або об’єктивну оцінку причин незадовільних результатів, обмежуючись лише загальними фразами про недостатнє фінансування.

У цих умовах державні цільові програми використовуються лише для того, щоб збільшити обсяг бюджетних коштів розпорядників при підготовці проекту держбюджету на відповідний рік. А замість вирішення соціальних проблем вони перетворилися в компас обіцянок, і являють собою формальну декларацію про наміри щось зробити.

Соціальна інновація

За останні роки в розвинених країнах в результаті розвитку теорії «соціального інвестування» з’явилися нові фінансові інструменти. Мова йде про соціальні облігації.

Модель соціальних облігацій працює наступним чином (див. рисунок).

Спочатку підписується угода «про оплату за результат». Уряд погоджується сплатити провайдеру соціальних послуг (керуюча проектом організація) в разі (і коли) якщо він досягне певних соціальних результатів.

Провайдер здійснює фінансування учасників проекту, що безпосередньо надають соціальні послуги кінцевим бенефіціарам – цільовій групі.

За підсумками роботи отримані результати соціальної діяльності підтверджуються незалежною експертною організацією (або міжнародною організацією) і надаються уряду.

Уряд платить в разі якщо (і коли) досягнуті заявлені в угоді соціальні результати – позитивні зміни. Після чого, відбувається повернення грошових коштів інвесторам з доходом, розмір якого визначається масштабом досягнутих соціальних результатів.

Рисунок.1 Функціонування моделі соціальних облігацій

15

Соціальні облігації є неторговим варіантом Облігацій соціальної політики, які були винайдені Роні Хорешем, Новозеландським економістом у 1988 році. Їх поява була обумовлена тим, що вирішення соціальних проблем економить в подальшому державні гроші, однак, при цьому складно знайти кошти для фінансування такої діяльності.

Поворотним моментом для соціальних облігацій стало заснування в 2007 році спеціального Центру при прем’єр-міністрі Великобританії, який досліджував методологічні проблеми альтернативного фінансування робіт в соціальній сфері. У березні 2010 року Міністерством юстиції Великобританії був підписаний перший контракт з випуску облігацій соціального впливу. Керуюча компанія залучила 5 млн. фунтів стерлінгів в програму реабілітації колишніх ув’язнених з англійського міста Пітерборо. Офіційний запуск програми відбувся у вересні того ж року.

Поступово протягом останніх років до емісії цих інструментів приєднався ряд розвинених країн (в основному англосаксонської правової сім’ї) – Австралії, Канади, Нової Зеландії, США. На сьогоднішній день, роблячи огляд ринку можна констатувати що:

  • розроблені стратегії впровадження соціальних облігацій;
  • створені науково-прикладні центри дослідження;
  • профінансовані пілотні проекти;
  • створені професійні учасники цього ринку.

За підсумками реалізації пілотних проектів з використанням механізму соціальних облігацій в Великобританії і США можна виділити як позитивні сторони, так і критичні зауваження. Серед позитивних сторін такі:

Обґрунтування
• дозволяють внести ринкові стимули у вигляді особистого інтересу в процес вирішення соціальних проблем повернення інвестору інвестицій (купівля соціальних облігацій) і виплата доходів по ним безпосередньо залежать від досягнення заздалегідь узгоджених цілей. Очевидно, що за таких умов буде велика зацікавленість в: а) закладанні реалістичних показників;
• дозволяють персоніфікувати відповідальність за заявлені результати соціальних змін б) в прозорості бюджетів і їх ефективному контролінгу; в) в якісному управлінні проектами
• потенційно дозволяють залучити масштабні інвестиції для реалізації соціальних перетворень НКО-провайдеру соціальних послуг (керуючій організації) при розробці проекту доводиться самостійно заявляти цільові показники, оцінювати ймовірність їх досягнення, погоджувати їх з інвесторами, іншими учасниками, урядом. НКО – несе перед інвестором відповідальність за ефективність витрат і досяжність заявлених цілей
• держава (платник) проводить виплати тільки після досягнення результату ефективно функціонуючий механізм соціальних облігацій (за умови якісного інституційного забезпечення) може зробити соціальний сектор класичним інвестиційним об’єктом – з ризиками, прибутковістю, ліквідністю, тощо.
• призводять до збільшення кількості організацій, в тому числі і невеликих, які можуть залучатися до вирішення соціальних проблем держава не ризикує бюджетними коштами (платить не за рішення проблеми, а за вирішену проблему), отримує можливість співфінансування соціальних витрат спільно з приватним сектором
• покращують передбачуваність і якість запланованих соціальних послуг НКО-провайдер соціальних послуг більш ефективно (менш корупційно) може залучати до програми різні підрядні організації, в тому числі і малі, ніж профільне міністерство в системі відносин державних цільових програм

У той же час, серед критичних зауважень можна навести такі:

  • соціальні облігації є новим, «академічним» і неусталеним інструментом, з неоднозначною оцінкою його перспектив, тому стверджувати про високий потенціал для розвитку соціальної сфери поки що рано;
  • виконавці і замовники часто не розуміють, як працює схема SIB, і не в змозі реалізувати ініціативу без залучення зовнішніх консультантів. Крім того, самі благодійні організації-виконавці не звикли до об’єктивного підтвердження ефективності своєї діяльності, тому потрібні значні зусилля на збір даних і формування достовірних відомостей, що підтверджують досягнення соціальних результатів;
  • випуски соціальних облігацій вимагають ретельної, витратної за часом розробки, а також безлічі погоджень з усіма учасниками процесу (тривалий і складний етап підготовки, обговорення цілей і завдань, узгодження соціальних результатів та показників ефективності, розробка графіка фінансування і т.д.).

Очевидно, що потенціал залучення «особистого інтересу» в рішення соціальних проблем великий. І практика провідних країн це показує. За правильної інституційної організації індивідуальні стимули і особисті свободи працюють на користь прозорості, ефективності, конкурентності.

У перспективі, при удосконаленні цього інструменту, соціальні облігації можуть бути додатковим механізмом вирішення соціальних проблем, оскільки очевидно, що в рамках традиційних механізмів ці проблеми вирішуються посередньо. Ті кошти що виділяються – витрачаються неефективно, відповідальність за кінцевий результат ніхто не несе, якість розробки та реалізації програм – лишає сподіватися на краще.

Незважаючи на «новизну» соціальних облігацій і виявлені в ході пілотних проектів слабкі сторони, вважаємо за доцільне більш уважно дослідити досвід країн, ініціювати широку суспільну дискусію, запропонувати законодавчі ініціативи зі створення нормативно-правового поля функціонування механізму соціальних облігацій в Україні.


Застереження

Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний