Beta

Прожитковий мінімум в Україні: що з ним не так і як це виправити?

Photo: depositphotos
4 Березня 2021
FacebookTwitterTelegram

Одне з питань, яке найчастіше ставлять журналісти в контексті бюджету та (чергового) підвищення соціальних стандартів – чому у нас такий низький рівень прожиткового мінімуму? (з січня 2021 року – 2 270 грн на людину працездатного віку). І чи справді людина може вижити на таку суму, особливо якщо живе в Києві. 

Прожитковий мінімум в Україні справді втратив своє первісне значення. Тому сьогодні є проблемою не тільки для громадян, але в першу чергу – для держави. Чому?

За економічним змістом прожитковий мінімум показує, скільки грошей потрібно заробляти людині/родині, аби бути в змозі себе утримувати й не опинитись за межею бідності. Якщо дохід є нижчим за цю межу, держави допомагають родинам, підтягуючи їхній дохід до цього рівня. 

Але в Україні такий концепт – давно в історії. Натомість на практиці цей показник використовують лише для того, щоб визначити розмір певного типу платежу з/до бюджету. Для цього було створено ще кілька видів офіційного ПМ – для дітей до 6 років, для дітей з 6 до 18 років, для осіб, які втратили працездатність. З 2021 року запровадили ще декілька видів ПМ – для визначення зарплат суддям, прокурорам та іншим співробітникам держорганів, розмір зарплати яких прив’язано до прожиткового мінімуму за законодавством.

Ба більше: фактично в Україні є два різних прожиткових мінімуми: законодавчо встановлений ПМ (ті самі 2270 грн), що визначається законом про держбюджет (плюс його підвиди, для різних «типів» громадян), та фактичний рівень, що рахується Міністерством соціальної політики. Зараз він удвічі вищий, ніж законодавчий (5113 грн в січні 2021 року).

Від законодавчого ПМ залежить розмір понад 150 різних платежів, що здійснюються з/ до бюджету. На практиці цей перелік трансформується у п’ять типів виплат, про які ми детальніше пишемо в нашій аналітичній записці.

Перший тип – це соцвиплати. За оцінками Мінсоцполітики, у 2020 році до розміру прожиткового мінімуму було прив’язано 63 типи соціальних виплат. Виплати за ними у 2020 році становили 40,4 млрд грн. Із цього переліку 27 видів соціальних виплат залежать виключно від прожиткового мінімуму. 

Логіка, за якою частина соціальних виплат прив’язані до законодавчого прожиткового мінімуму, незрозуміла. Наприклад, це такі виплати як довічні державні стипендії, одноразова грошова винагорода особам, яким присвоєно звання Герой України, доплати громадянам, які працюють в зоні відчуження тощо.

Другий тип – це заробітні плати у бюджетному секторі.  З січня 2017 року і до січня 2021 від розміру ПМ залежали оклади всіх “бюджетників” та держслужбовців. Це змінилось лише після рішення уряду у січні 2021 року затвердити оклад працівника 1 тарифного розряду в абсолютному вираженні  без прив’язки до прожиткового мінімуму.

Та ПМ все ще безпосередньо впливає на оплату праці іншим категоріям працівників бюджетної сфери, оклади яких не прив’язані до єдиної тарифної сітки (ЄТС). Наприклад судді, базовий розмір посадового окладу яких становить від 30 до 55 прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Третій тип – це пенсії.  Мінімальний розмір пенсії за віком за наявності у чоловіків 35 років, а у жінок 30 років страхового стажу встановлюється в розмірі прожиткового мінімуму визначеного законом для осіб, які втратили працездатність. На 1 січня 2021 року це 1769 грн. Пенсію у розмірі прожиткового мінімуму в Україні, за даними Пенсійного фонду, отримують 1,2 млн осіб.

Четвертий тип – це грошова допомога  співробітникам бюджетного сектору. Наприклад, одноразова допомога військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу після укладення ними першого контракту. Розмір такої грошової допомоги становить 8-10 прожиткових мінімумів.

Нарешті, п’ятий тип – це адміністративні платежі, штрафи та інші типи платежів/ прив’язаних до ПМ вимог до суб’єктів господарювання, визначені Податковим, Кримінально-процесуальним, Господарсько-процесуальним та іншими кодексами та законами. 

Іншими словами,  від розміру ПМ залежить значна кількість виплат, які здійснюються державою на користь громадян, а також частина виплат (штрафів), що здійснюються громадянами та юридичними особами на користь держави. 

“Асортимент” цих платежів вражаючий. Від визначення рівня допомоги для малозабезпечених родин та соціальних платежів в обсязі 10% від прожиткового мінімуму до розміру державної підтримки кінематографії обсягом 4000 ПМ. Частково це можна пояснити хронічно високою інфляцією у 1990-ті та 2000-ні, коли мінімум переглядався іноді по кілька разів на рік, автоматично компенсуючи втрати від інфляції. Проте з переходом НБУ до інфляційного таргетування і зниженням інфляції прив’язку платежів до мінімуму варто переглянути.

Фінансова пастка

Держава сьогодні просто не може собі дозволити підвищити законодавчий прожитковий мінімум до його фактичного  рівня. Адже будь-яке підвищення прожиткового мінімуму тягне за собою не лише зростання виплат малозабезпеченим громадянам, але й збільшення зарплат для всіх держслужбовців/суддів/ прокурорів, підвищення зарплат бюджетників, державних стипендій та грошових винагород, і навіть розміру адміністративних штрафів. 

За оцінкою Міністерства фінансів, для того, щоб підняти прожитковий мінімум в законі про бюджет до його фактичного рівня, протягом наступних кількох років державі потрібно буде збільшити видатки на 250 млрд грн (5.9% очікуваного ВВП 2021 року).

За нашими розрахунками, якщо застосувати реальний розмір ПМ (5113 грн) для визначення зарплат суддів, то у 2021 році обсяг видатків на виплату їхніх посадових окладів був би на 9 млрд грн вищим, ніж передбачено законом про державний бюджет на 2021 рік. І це –  без урахування великої кількості доплат та регіональних коефіцієнтів. 

Саме тому законодавчо встановлений прожитковий мінімум в Україні сьогодні є настільки низьким.

Як вирішувати цю проблему?

Аби зсунути проблему з “мертвої точки”, на наш погляд, потрібно зробити кілька важливих кроків. 

(1) Змінити філософію застосування прожиткового мінімуму в Україні. Це не має бути показник, до якого через систему коефіцієнтів прив’язані сотні бюджетних виплат. Це має бути індикатор того, чи достатній рівень доходу отримує певна родина, чи їй потрібна допомога.

(2) Забезпечити прив’язку до розміру ПМ лише тих типів виплат, які за економічним змістом мають бути до нього прив’язані (наприклад, розмір допомоги малозабезпеченим особам). 

Держава має покривати домогосподарству різницю між його фактичним рівнем доходу та фактичним рівнем прожиткового мінімуму, якщо перший нижчий від другого. Тому потрібно

  1. переглянути кількість соціальних допомог та об’єднати їх за змістом та призначенням, наприклад, як “допомога по бідності”
  2. враховувати при визначенні допомоги сукупний дохід сім’ї.

(3) Відв’язати від прожиткового мінімуму всі види виплат, які не мають бути до нього прив’язані. Наприклад, зарплати суддів та прокурорів, розмір державних стипендій; оклади співробітників бюджетного сектору; штрафи та адміністративні платежі тощо. Для розрахунку цих показників потрібно застосувати інші методи, ніж ПМ помножений на коефіцієнт 

(4) Оновити та переглянути методику розрахунку ПМ.

Обнадіює те, що схожий підхід до вирішення проблеми є і в уряді, і в депутатів. 

Група депутатів на чолі з головою Комітету ВР з питань соціальної політики та ветеранів Галиною Третяковою ще в минулому році зареєстрували проект закону №3515, а на початку 2021 року уряд зареєстрував свій проект закону № 5045. Вони схожі за логікою (обидва відв’язують від прожиткового мінімуму багато видів виплат з бюджету), хоч і відрізняються у підходах до того, як саме це варто робити. 

Під час нещодавнього обговорення цих законопроектів з представниками Мінфіну, Мінсоцполітики, профільного Комітету ВР та представником Офісу Президента з соціальної політики було сформульовано ще кілька кроків важливих для просування вперед. Ключові з них такі:

(1) Прожитковий мінімум має бути єдиний для всіх. Потрібно відмовлятись від дивних категорій на кшталт різних ПМ для дітей різного віку чи для громадян, які втратили працездатність (адже від цього їхні базові потреби в житті іншими не стають). Перейти від визначення ПМ для громадянина до визначення його для родини (домогосподарства), як це роблять у більшості країн.  

Водночас потрібно запровадити регіональний коефіцієнт для застосування прожиткового мінімуму. Адже рівень цін, наприклад, у Києві вищий, ніж в деяких інших регіонах. Тому той самий дохід може забезпечити різний рівень життя.  

(2) Принаймні на перехідному етапі замість прожиткового мінімуму розглянути можливість визначення різних типів виплат в абсолютному вираженні, можливо – з індексацією на рівень інфляції. Це допоможе урядові підвищувати ефективність допомоги, тобто допомагати громадянам саме там і в той момент, де це необхідно. 

(3) Реформувати  систему соцвиплат і зробити акцент на допомозі малозабезпеченим громадянам. Вона має стати ключовим інструментом підтримки державою тих українців, кому це справді потрібно. Розмір виплат за цією програмою треба збільшити. Інші програми Мінсоцу – переглянути та суттєво укрупнити

(4) Підвищувати прожитковий мінімум без стресу для бюджету. Для цього – шукати резерв (читай: зменшити видатки) за рахунок економії на тих напрямках, де державна підтримка громадянам не потрібна. 

900 млрд грн бюджетних коштів, які сьогодні розподіляються через Мінсоцполітики та соціальні фонди, — достатньо, щоб профінансувати якісний соціальний захист для найбідніших. Але держава не має забезпечувати виплатами 50% населення, як це відбувається сьогодні. Адже таку кількість споживачів державної підтримки неможливо перевірити.

(5) Систематизувати профільне законодавство. За підрахунками Мінсоцполітики, сьогодні питання соцвиплат і прожиткового мінімуму регулюють близько 180 норм законодавства у 13 кодексах та законах. Розібратись у такій системі законодавства, внести до нього зміни так, щоб вони працювали грамотно і узгоджено, дуже важко. 

Розпочати можна з єдиного  законопроекту, який буде комплексно врегульовувати питання застосування прожиткового мінімуму. До його розробки мають бути залучені всі профільні органи влади. Підготувати такий законопроект можна об’єднавши та доопрацювавши проекти законів про реформу ПМ, які вже зареєстровані у парламенті – депутатський 3515 та урядовий 5045.

Звісно, це все не можна зробити швидко – за рік чи навіть за два. Тому йдеться про формування середньострокового плану дій з комплексного врегулювання цього питання. За участі дуже багатьох заінтересованих сторін.

Автори
  • Дарина Марчак, керівник Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської Школи Економіки

Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний