Три джерела втрат економіки на публічних закупівлях природного газу

Центр вдосконалення закупівель перевірив, чи змогли скористатись вигодами конкурентного ринку державні замовники природного газу

Автори:

Наталія Шаповал,  Інна Меметова, Олексій Грибановський, Олександра Чміль  – Центр вдосконалення закупівель Київської Школи Економіки. Візуалізація: Олексій Грибановський

З кінця 2015 року, після законодавчих змін, у бюджетних установ, комунальних та держпідприємств з’явилась можливість самостійно обирати постачальника природного газу. До цього єдиною можливістю було – закупити паливо разом з послугою його транспортування у місцевого монополіста-власника мереж – обл- чи міськ- газу. Ми перевірили, чи змогли скористатись вигодами конкурентного ринку державні замовники.

Згідно з отриманими результатами, можливість проведення конкурентних тендерів закупівель природного газу створила значний потенціал для економії. Зокрема, конкурентні процедури забезпечують середню економію у 322 грн економії на 1 тис куб м газу або близько 3% від ціни товару.  Проте замовники та економіка загалом втрачають значні кошти через неуспішні тендери, використання переговорних процедур замість аукціону, та через відсутність інструментів страхування від зростання цін на ринку газу. Вартість цих проблем на прикладі нашої вибірки склала 117 млн грн, або 9% витраченої суми.

Вступ

Природний газ є життєво необхідним ресурсом економіки і складає значну частину витрат публічного сектору. З вересня по грудень 2016 року (період нашого дослідження) було оголошено закупівель природного газу на 27 млрд грн при 205 млрд усіх закупівель. Це робить волатильність ціни газу, залежність від курсу долара та складне регулювання газової сфери, проблемами кожного підприємства та організації державної сфери. Їхні втрати – через зміну цін, складне регулювання чи некомпетентність – перетворюються в значні втрати для держави.

У цьому дослідженні ми обґрунтовуємо вигоди використання аукціону та описуємо ряд проблем, які призводять до значних втрат на публічних закупівлях газу з боку замовників та країни в цілому.

  1. Втрати через невдалі тендери
  2. Втрати через використання переговорних процедур замість відкритої процедури (аукціону)
  3. Відсутність фінансових інструментів для страхування від ринкових ризиків

Ринок публічних закупівель газу

На початку 2015 року Верховна Рада ухвалила новий Закон “Про ринок природного газу” (Закон України «Про ринок природного газу», № 329-VIII, від 09.04.2015 ), який демонополізував постачання цього ресурсу для бюджетних організацій та інших державних замовників. Закон виконує вимоги Європейського енергетичного співтовариства, які передбачають, що газові мережі і постачальники палива не можуть бути однією і тією ж юридичною особою.

Бюджетні установи і державні підприємства отримали змогу купувати блакитне паливо на відкритих торгах у будь-кого, а не тільки у власника газорозподільної мережі – одного з публічних акціонерних товариств, «облгазу», як раніше. Після відокремлення розподілу та постачання на ринку почали оперувати переважно обласні газ-« Збути», засновані операторами розподільчих мереж (напр., ТОВ «Запоріжгаз Збут», засноване ПАТ “Запоріжгаз” )  та інші дочірні підприємства облгазів (напр., ДП “Газпостач” ПАТ “Тернопільміськгаз”). Проте на ринок також зайшли приватні трейдери, які до цього працювали у приватному секторі, і посунули позиції традиційних постачальників. (“Ринок газу: реформа від реформи різниться”, 2017).

Новий Закон  “Про ринок природного газу” вступив в дію з 1 жовтня 2015 року, а з 1 серпня 2016 року всі закупівлі держпідприємств, комунальних та держустанов відбуваються виключно в системі Prozorro.

Тому для нашого дослідження ми обрали період з 1 вересня  2016 року по 31 грудня 2016 року, за який взяли дані по закупівлях товару по коду CPV (09123000-7) “Природній газ” з модуля аналітики http://bipro.prozorro.org. За цей час в Prozorro було оголошено 6 229 закупівель природного газу на суму 27,14 млрд грн. 63% (17 млрд грн) цієї суми – це закупівля технологічного газу для функціонування газтранспортної мережі “Укртрансгазом”, де, зазвичай, постачальником стає НАК “Нафтогаз України.

За виключенням “Допорогових” закупівель” та “Звітів про укладений договір” до нашої вибірки потрапили біля 1000 закупівель на 1 млрд 300 млн гривень.

I. Переваги аукціону над неконкурентними процедурами для ринку газу

Після цього ми мали змогу зробити головний експеримент нашого дослідження – порівняти, як відрізняються стартові (очікувані)  та кінцеві (контрактні) ціни в переговорних процедурах та аукціонах. Цей результат графічно зображений нижче.

Рисунок 1. На графіку нанесена тисяча закупівель газу за часом та ціною. На основі цих даних побудовані площі (синя – для конкурентних закупівель, червона – для неконкурентних), які демонструють зміни між початковою ціною (верхня межа) та кінцевою ціною після закупівлі (нижня межа).

Динамічна інфографіка за посиланням

 

Майже завжди за правило є те, що середня очікувана ціна на аукціоні вища, ніж під час переговорної процедури. Але економія, яка досягається на аукціоні, компенсує надто високу стартову ціну.

Крім того, отримані нами результати вказують на суттєву відмінність між конкурентними і неконкурентними закупівлями в питаннях оплати (ці дані ми взяли з угод між постачальником та замовником). Так, аукціони частіше дають замовникам можливість постоплати за спожитий газ, тоді як неконкурентні зазвичай передбачають передоплату.

Загалом, врахувавши такі фактори як резервована ціна, об’єм закупівлі, період закупівлі, ціни попереднього періоду, регіон, в якому було проведено закупівлю, спосіб оплати та тип постачальника (Збут/Дочірнє під-во облгазу, чи інший тип постачальника), на основі регресійного аналізу(табл.2) ми отримали підтвердження нашої початкової гіпотези про те, що закупівля через аукціон є більш вигідною. Ця різниця складає, в середньому, 322 грн на 1000 м^3код [1].

Таблиця 2. Фактори, що впливають на ціну газу в публічних закупівлях (Лінійна регресія)

Зауважимо, що результат вказує на те, що ціна також залежить від кон’юнктури ринку (цін періоду та місяця – в грудні ціна найвища), регіону закупівлі (найнижча ціна в Центральному регіоні, найвишчі на Півночі та Сході), від об’єму закупівлі та типу постачальника.

  • В середньому, збути та інші дочірні підприємства продають за вищими цінами на 275 грн за 1000 куб.м.
  • Передоплата знижує вартість, в середньому, на 87 грн
  • Додатковий учасник (від 1 до 3 в 98,8% вибірки) в конкурентних надпорогових торгах дозволяє закупити, в середньому, за інших рівних умов, на 245 грн.

Таблиця 2. Середні контрактні ціни за 1000 м^3 газу залежно від місяця та типу процедури і середня різниця між ними, вересень-грудень 2016


(Різниця між середніми наводиться без врахування інших факторів, які впливають на ціни)

Хоча отримані результати стосуються закупівель газу, модель можна розповсюджувати на будь-який товар, в якому можна визначити ціну за одиницю товару. Попередні розрахунки, наприклад, закупівель дизелю, офісного паперу та столових яєць,  показують такий же самий результат, який ми отримали в закупівлях природного газу.

II. Джерела втрат в публічних закупівлях газу

  1. Втрати через невдалі тендери – 7% (45 млн грн від суми контрактів)

Протягом вересня-грудня 2016 року 56% замовників мали закупівлі, що не відбулись. В середньому на одного замовника, що мав неуспішні закупівлі, припадає 2 невдалих тендера. Більшість (70%) невдалих тендерів стала підставою для проведення переговорної процедури закупівлі.

Якщо б закупівлі, що стали успішними із другої спроби, а також ті, що стали причиною для застосування переговорної процедури закупівлі, були проведені із першого разу (за середньоринковими цінами відкритих торгів у місяці неуспішної процедури), то на 736 закупівлях можна було б зекономити 45 млн грн або 7% від суми контрактів (653 млн грн) за відповідними закупівлями.

  1. Втрати через використання переговорних процедур замість відкритої процедури (аукціону) – 2% (10 млн. грн від суми контрактів – 423 млн. грн )

Надпорогові тендери на закупівлю природного газу для потреб опалення на конкурентному ринку, за замовчуванням, могли б проходити у 100% випадків за конкурентною процедурою – закуповуватись через аукціон. Проте 54% тендерів за вересень-грудень було проведено через переговорну процедуру,  46% – через відкриті торги.

87% всіх переговорних процедур (за очікуваною вартістю) було проведено за причиною того, що дві попередні процедури відкритих торгів були неуспішними та за причиною відсутності конкуренції.

У 77% випадків (75 процедур  із 97) переговорна процедура з причиною “Відсутність конкуренції” проводилась із обгрунтуванням, що на відповідній території діє лише один постачальник із дійсною ліцензією на постачання природного газу.

Якщо б ці переговорні процедури з причин “Відсутністі конкуренції” проводилися би за процедурою відкритих торгів, то економія (різниця між ціною переговорної процедури та середньоринковою відкритих торгів у відповідному місяці) для цих 75 процедур склала б 2 млн грн – 4% від очікуваної вартості за відповідною причиною.

  1. Відсутність фінансових інструментів для страхування від ринкових ризиків – 9% (62 млн. грн від суми контрактів в 75 млн. грн)

Ринкові та неринкові ризики, що мають вплив на закупівельний процес, можуть призвести до викривлення результатів закупівлі, що, в свою чергу, впливає на здатність замовника виконувати покладені на нього функції щодо виробництва і розподілу суспільних благ. Відсутність практики страхування від таких ризиків, в тому числі за відсутності фінансових інструментів, призводить до зміни істотних умов договору, і за умови, що відповідні зміни не перевищують законодавчі норми- вплив відповідних ризиків веде до укладання додаткової угоди.

На ринку природного газу протягом вер-гру 42% закупівель (388 з 928) мали додаткові угоди після укладання договору (додаткові угоди протягом жов 2016-бер 2017). В середньому, на кожну закупівлю припадає 3 додаткових угоди.

Як правило, ціна за одиницю в результаті додаткової угоди була значно вище ніж ціна за результатами відкритих торгів у відповідному місяці.

Рисунок 3. Як зростали ціни через додаткові угоди у порівнянні з ринком

Якщо б замовники замість додаткової угоди повторно провели процедуру відкритих торгів (за середньоринковими цінами за одиницю у відповідному місяці) , то могли б зекономити 62 млн. грн або 9% від суми контрактів, що мали додаткові угоди.

Висновки

Найбільш економічно вигідною стратегією проведення закупівель на більшості ринків із розгалуженою мережею учасників є проведення аукціону – інтенсивна конкуренція призводить до більш низьких цін. Відповідна гіпотеза була підтверджена і на ринку природного газу – ціна за 1000 куб. м. газу на конкурентних процедурах в середньому нижча на 322 грн незважаючи на місяць закупівлі.

Загальні ж втрати через неефективні процедури і т. п. склали 117 млн грн або 9% від загальної суми контрактів за всіма процедурами дослідженої вибірки.

Більш детально читайте цей матеріал на сайті Центру вдосконалення закупівель

Джерела:

Примітки:

[1] Цей рузультат стійкий до періоду аналізу (для періоду с вересня по середину лютого він склав близько 300 грн)

VoxUkraine — унікальний контент, який варто читати. Підписуйтесь на нашу e-mail розсилку, читайте нас в Facebook і Twitter, дивіться актуальні відео на YouTube.

Ми віримо, що слова мають силу, а ідеї – визначний вплив. VoxUkraine об’єднує найкращих економістів та допомагає їм доносити ідеї до десятків тисяч співвітчизників. Контент VoxUkraine безкоштовний (і завжди буде безкоштовним), ми не продаємо рекламу та не займаємось лобізмом. Щоб проводити більше досліджень, створювати нові впливові проекти та публікувати багато якісних статей, нам потрібні розумні люди і гроші. Люди є! Підтримай VoxUkraine. Разом ми зробимо більше!


Застереження

Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний