Вічна в.о. Що не так було з процедурою призначення Уляни Супрун

Чи законно призначили Уляну Супрун на посаду виконуючої обов’язки міністра охорони здоров’я і чи може вона займати цю позицію зараз

Уляна Супрун

moz.gov.ua/article/executive/suprun

Автори:

Яр Батог за редакцією членів редколегії VoxUkraine Катерини Дронової та Зої Милованової, а також незалежного консультанта Сергія Кіщенка

Два роки тому, 1 серпня 2016-го, Уляна Супрун обійняла посаду виконувачки обов’язків міністра охорони здоров’я. Відтоді її статус не змінився: Супрун досі в.о.

VoxCheck F.A.Q.

Відсутність статусу міністра – одна з основних претензій українських політиків до Супрун. Мовляв, у такому випадку її повноваження обмежені, і взагалі законодавством дозволено виконувати обов’язки не довше, ніж три місяці. При цьому перед призначенням в.о. Супрун була заступником міністра. А те призначення, за думкою деяких політиків, взагалі було незаконним.

Проблема, яка дає простір для спекуляцій різного роду, полягає у тому, що повноваження виконувачів обов’язків міністрів не регулюються законодавством. У цій статті ми спробуємо роз’яснити, у чому полягає проблема призначення Уляни Супрун.

14 квітня 2016 року тодішній міністр охорони здоров’я Олександр Квіташвілі пішов у відставку. З того часу в МОЗ немає формально повноцінного керівника – лише виконувачі обов’язків. 27 квітня 2016 року цю посаду зайняв Віктор Шафранський, на ній він протримався три місяці. 12 липня заступником міністра призначили волонтера Уляну Супрун. Навколо законності цього призначення і точаться суперечки. Після відставки Шафранського саме Уляна Супрун стала виконувачкою обов’язків міністра, і в цьому статусі вона перебуває вже два роки.

12 липня заступником міністра призначили волонтера Уляну Супрун. Навколо законності цього призначення і точаться суперечки. Після відставки Шафранського саме Уляна Супрун стала виконувачкою обов’язків міністра, і в цьому статусі вона перебуває вже два роки.

Зміст зауважень щодо законності призначення

Політики люблять підкреслювати незаконність призначення Уляни Супрун. Наприклад, Олег Ляшко три місяці тому стверджував: «Супрун незаконно призначена, відповідно до закону про Кабінет міністрів – подання на неї мав би робити міністр охорони здоров’я. Цього не було». Аналогічні претензії представник об’єднання депутат Андрій Деркач та інші парламентарі виклали у депутатському зверненні до Володимира Гройсмана. В ньому вони наполягають на неправильній процедурі призначення Супрун на посаду заступника міністра охорони здоров’я ще влітку 2016 року.

Претензія депутатів полягає у наступному. Закон «Про Кабінет Міністрів України» містить дві статті, які регулюють призначення заступників міністра.

  1. Одна стаття – це Кабінет Міністрів призначає на посаду перших заступників і заступників міністрів за поданням прем’єр-міністра (пункт 2 частини 7 статті 21).
  2. Інша стаття – чинний міністр вносить прем’єр-міністру подання щодо призначення на посаду першого заступника і заступників міністра (пункт 4 частини першої статті 44). До речі, таке ж повноваження міністра передбачене пунктом 5 частини другої статті 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

У своєму зверненні депутати  об’єднання «Заборонено забороняти» підкреслюють, що повноваження робити подання на своїх заступників є повноваженням профільного міністра як члена Кабінету Міністрів, що склав присягу (тобто в.о. не може зробити подання главі уряду на призначення заступника міністра). Для обґрунтування цього твердження депутати посилаються на роз’яснення Міністерства юстиції України, надане листом від 07.09.2016 р. № 30845/ПІ-ЮР-1552/7. Це дивно, оскільки відповідно до підпункту 32 пункту 4 Положення про Міністерство юстиції визначає, що міністерство надає роз’яснення лише з питань, пов’язаних з його діяльністю, а трудове законодавство не входить до сфери компетенції міністерства.

У своєму аналізі депутати наполягають, що необхідно застосовувати системний аналіз до цих положень (тобто усі разом) і розглядати їх як трьохступеневу процедуру призначення заступників міністра – тобто міністр робить подання Прем’єр-міністру, глава уряду робить подання Кабінету Міністрів, а уряд затверджує призначення.

На момент призначення Супрун заступником міністра в уряді не було очільника МОЗ, Олександр Шафранський був виконувачем обов’язків. Тому, якщо виходити з такого тлумачення закону, Шафранський не мав повноваження робити подання прем’єр-міністру на призначення Уляни Супрун своїм заступником.

Судовий розгляд питання

12 вересня 2017 року Окружний адміністративний суд міста Києва розглянув питання призначення Супрун за позовом Вільної профспілки медичних працівників України. Аргументація позивача дублює позицію, викладену депутатами у згаданому вище зверненні до прем’єр-міністра. У відповідній постанові суд зазначив, що уряд ухвалив розпорядження про призначення Уляни Супрун заступником міністра на підставі подання прем’єра та заяви Супрун. Суд послався на вже згаданий вище пункт 2 частини 7 статті 21 ЗУ «Про Кабінет Міністрів України» та вирішив, що оскаржуване розпорядження ухвалили з дотриманням процедури, передбаченої законом. Це означає, що судді не застосовували системний аналіз положень закону, а розглядали їх незалежно. Це рішення суду на сьогодні не було оскаржене.

Це означає, що судді не застосовували системний аналіз положень закону, а розглядали їх незалежно. Це рішення суду на сьогодні не було оскаржене.

Цікаво, що коли суд відкинув претензії щодо неправомірності цього призначення, Андрій Деркач разом з колегами Юрієм Одарченко та Валерієм Дубілем, вирішив подати до Окружного адміністративного суду міста Києва на Володимира Гройсмана за бездіяльність – а саме за те, що прем’єр-міністр не вніс до Верховної Ради подання про призначення міністра охорони здоров’я. Також Андрій Деркач подав позов до Вищого адміністративного суду на Верховну Раду та голів фракцій коаліції, оскільки вони не призначають голову МОЗ. Таким чином, Андрій Деркач не став оскаржувати рішення Окружного адміністративного суду Києва про призначення Супрун, а подав позови, щоб змусити високопосадовців та парламентарів офіційно призначити її на посаду міністра (ну або ж зняти).

Замість висновку

Конфлікт щодо призначення Уляни Супрун на посаду заступника міністра охорони здоров’я безпосередньо стосується розподілу владних повноважень (вітчизняної системи стримувань і противаг) між Кабінетом Міністрів та Верховною Радою України.

Відповідно до пункту 12 статті 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради належить призначення за поданням прем’єр-міністра членів Кабміну. Це положення дублюється у пункті 1 статті 9 Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Окрім цього, пункт 13 статті 85 Конституції закріплює за Верховною Радою функцію контролю за діяльністю Кабміну.

Кабінет Міністрів призначив Уляну Супрун на посаду заступника міністра за поданням прем’єра, минаючи подання профільного керівника міністерства, оскільки на той момент він був у статусі в.о., відповідно його подання було б порушенням законодавства. Ймовірно, уряд очікував, що Верховна Рада не проголосувала б за кандидатуру Шафранського або Супрун на посаду міністра. Таке призначення не суперечить буквальному трактуванню тексту Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (а саме пункту 2 частини 7 статті 21). Втім, таке нестандартне рішення з боку Кабінету Міністрів можна розцінювати як спробу обійти механізми контролю з боку Верховної Ради, що закладені у текст Конституції України. У випадку застосування системного аналізу положень закону «Про КМУ» це враження тільки посилюється.

Таке нестандартне рішення з боку Кабінету Міністрів можна розцінювати як спробу обійти механізми контролю з боку Верховної Ради, що закладені у текст Конституції України. У випадку застосування системного аналізу положень закону «Про КМУ» це враження тільки посилюється.

Вирішити цю дилему могло б рішення Конституційного суду, яке б розтлумачило положення 6 та 85 статей Конституції та остаточно роз’яснило, чи суперечить призначення Супрун положенням Конституції та конституційних законів. Однак для цього необхідне відповідне подання до КС, якого наразі ніхто не робив. Тому поки що єдиним офіційним роз’яснення щодо призначення Супрун є рішення Окружного адміністративного суду м. Києва, яке визнало призначення Уляни Супрун законним.

Про заборону займати посаду в.о. більше 3 місяців

Політики звинувачують Уляну Супрун і в тому, що вона перебуває у статусі в.о. більше, ніж дозволено законом. Наприклад, лідер Опозиційного блоку Юрій Бойка стверджував у лютому 2018, що Супрун «знаходиться на своїй посаді більше трьох місяців, що є порушенням закону».

Насправді не все так просто. Призначення на посаду Міністра регулюється ЗУ «Про Кабінет Міністрів України». Але він не регулює призначення на посаду виконувача обов’язків – у ньому немає обмежень чи заборон на займання цієї посади понад певний строк, але так само він не визначає і можливості призначення на посаду в.о. Немає також роз’яснень і у Трудовому кодексі.

Уляну Супрун призначили на посаду виконувача обов’язків міністра розпорядженням КМУ без зазначення терміну призначення на посаду без указання будь-яких законодавчих підстав для цього.

Єдиним нормативно-правовим актом, який зачіпає тему призначення на посаду виконувача обов’язків в Україні, є роз’яснення Держкомпраці СРСР і Секретаріату ВЦРПС від 29.12.65 р. №30/39 «Про порядок оплати тимчасового замісництва». Згідно з п. 2 Роз’яснення не допускається, щоб на вакантну посаду працівника призначили як виконуючого обов’язки, за винятком випадків, коли його призначає вищий орган управління. У разі такого призначення протягом місяця керівник повинен подати вищому органу документи на призначення працівника на постійній основі і ще протягом місяця орган повинен надати свою відповідь. Тобто, по суті, договір про тимчасове виконання обов’язків може тривати не більше 2 місяців.

У разі такого призначення протягом місяця керівник повинен подати вищому органу документи на призначення працівника на постійній основі і ще протягом місяця орган повинен надати свою відповідь. Тобто, по суті, договір про тимчасове виконання обов’язків може тривати не більше 2 місяців.

Відповідно до ст.39(1) Кодексу законів про працю, якщо після закінчення строку договору трудові відносини фактично тривають і жодна зі сторін не вимагає їх припинення, дія договору вважається продовженою на невизначений строк. Отже, відповідно до цих нормативних актів, через 2 місяці після призначення в.о. Уляна Супрун повинна була стати повноцінним міністром. Однак це суперечить Закону про КМУ, який передбачає затвердження міністра Верховною Радою.

Таким чином, Кабінет міністрів не порушив прямо норми законодавства, однак створив правову колізію, виходом з якої може бути або призначення міністра охорони здоров’я через Верховну Раду, або законодавче врегулювання призначення та строку перебування на посаді виконувача обов’язків міністра.

VoxUkraine — унікальний контент, який варто читати. Підписуйтесь на нашу e-mail розсилку, читайте нас в Facebook і Twitter, дивіться актуальні відео на YouTube.

Ми віримо, що слова мають силу, а ідеї – визначний вплив. VoxUkraine об’єднує найкращих економістів та допомагає їм доносити ідеї до десятків тисяч співвітчизників. Контент VoxUkraine безкоштовний (і завжди буде безкоштовним), ми не продаємо рекламу та не займаємось лобізмом. Щоб проводити більше досліджень, створювати нові впливові проекти та публікувати багато якісних статей, нам потрібні розумні люди і гроші. Люди є! Підтримай VoxUkraine. Разом ми зробимо більше!


Застереження