Україна – просто космос. Що про це думають законотворці

25 жовтня 2019 Верховна Рада України ухвалила довгоочікувані правки до ЗУ «Про космічну діяльність», відомі як Закон №1071. Процес розгляду законопроекту був складним, проте результат, попри популярну думку про тріумфальність, все ж важко назвати цілком успішним.

Єдине, за що можна вітати цей Закон – це скасування так званої державної монополії на діяльність, пов’язану з розробленням, випробуванням, виробництвом та експлуатацією ракет-носіїв, у тому числі з їх космічними запусками із будь-якою метою. Багато положень цього Закону сформульовані безсистемно, з неточною термінологією, а тому заклали ряд механізмів, які лише ускладнюватимуть розвиток космічної галузі, а подекуди можуть нести ризики для державних інтересів як всередині держави, так і на міжнародній арені. Причинами таких вад можна назвати поспішне ухвалення закону, що позначилося на його якості, а також нехтування попри численні консультації думкою представників космічного агентства (ДКАУ), наукових установ та представників деяких приватних підприємств.

В трясовині термінології

Види декларацій

Рене Декарт казав, що люди позбулись би половини своїх неприємностей, якби змогли домовитись про значення слів. Ця думка особливо важлива для законодавства, коли семантичні відтінки різних термінів можуть тягнути за собою правові наслідки. Яскравим прикладом є Закон № 1071, який вносить до законодавства три різних за своєю сутністю види декларацій:

• декларація про провадження господарської діяльності у сфері космічної діяльності – документ, яким суб’єкт господарювання повідомляє про намір здійснювати космічну діяльність. Така декларація має інформаційний характер. За словами розробників Закону № 1071, вона вноситься просто для обліку наявних у державі видів космічної діяльності;
• декларація про провадження господарської діяльності – документ, яким суб’єкт господарювання повідомляє дозвільний орган про свою відповідність вимогам законодавства до певного виду господарської діяльності та на підставі якого набуває право на провадження заявленого виду діяльності і несе передбачену законом відповідальність;
• декларація відповідності матеріально-технічної бази суб’єкта господарювання вимогам законодавства. Формально вона була замінена декларацією про провадження господарської діяльності, але така заміна була лише частковою. ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який залишився чинним, містить відсилання до підзаконних актів, якими регулюється форма та порядок повідомлення адміністратора (або дозвільного органу) про відповідність саме матеріально-технічної бази суб’єкта господарювання вимогам законодавства. Такими підзаконними актами є Постанова КМУ № 922 та Постанова КМУ № 725. Водночас декларування про провадження господарської діяльності не містить аналогічних механізмів. 

З огляду на введення схожих, але не тотожних, понять виникає питання щодо того, яким саме поняттям послуговуватись. «Декларація про провадження господарської діяльності» не становить правовий інститут з механізмом реалізації. Водночас «декларація відповідності матеріально-технічної бази суб’єкта господарювання вимогам законодавства» становить такий інститут, але була виключена із ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». Доцільно залишити єдине поняття декларації, яке послідовно розкривало б у підзаконних актах правила космічної діяльності щодо сертифікації, нагляду, контролю за безпекою космічних запусків та експлуатацією космічної техніки. 

Дозволи та Декларації: відповідність міжнародним зобов’язанням

Запровадження механізму отримання дозволів одночасно з деклараціями можна назвати Пірровою перемогою в розрізі дотримання Україною міжнародних зобов’язань. 

Відповідно до ст. 6 Договору ООН про космос, неурядові суб’єкти господарювання можуть провадити діяльність у космічному просторі з дозволу і під постійним наглядом держави. В свою чергу космічні держави впроваджують дозвільне регулювання та нагляд, адже саме вони несуть міжнародну відповідальність за всю діяльність у космічному просторі під їх юрисдикцією. 

Під час обговорення законопроекту № 1071 експерти неодноразово наголошували, що дозвільний механізм у всіх космічних державах має запобіжний характер. Метою видачі дозволу є недопущення державою випадків порушення міжнародних зобов’язань. Для прикладу, на виконання цієї мети у Франції суб’єкт господарювання зобов’язаний подати цілу низку документів для отримання дозволу на провадження космічної діяльності. Серед них мають бути документи, які засвідчують проведення заявником оцінки небезпек і планів управління ризиками для убезпечення власності, осіб, суспільного здоров’я та навколишнього природного середовища; розробку планів запобігання ризику зіткнень, а іноді і планів ядерної безпеки та планетарного захисту. Отже, подача документів на отримання дозволу та державний контроль мають відбуватися паралельно. 

Наразі дотримання запобіжного принципу в українському законодавстві є сумнівним. Незважаючи на те, що стаття 10 ЗУ «Про космічну діяльність» у новій редакції не містить положень про принцип мовчазної згоди, він на загальних засадах поширюється на правовідносини у сфері космічної діяльності, що регулюються ЗУ «Про дозвільну систему у галузі господарювання». Цей принцип передбачає, що суб’єкт господарювання набуває право здійснювати господарську діяльність без отримання дозвільного документа, за умови якщо він вчасно та в установленому порядку подав відповідну заяву та документи в повному обсязі. Тобто дозвіл набувається автоматично, незалежно від перевірки документів, які засвідчують підстави видачі дозволу. Вказане є недопустимим, адже виключає запобіжний характер або попередній контроль до видачі дозволу.

Процедура анулювання дозволу, яка передбачає залучення одночасно і ДКАУ, і адміністративного суду, є невиправдано складною та тривалою. Вона не відповідає цілям встановлення контролю за космічними видами діяльності. До того ж, практика анулювання дозволу постфактум з підстав невиконання припису про усунення порушень законодавства протирічить запобіжному характеру міжнародних зобов’язань. Для наочності риторичне запитання: що пріоритетніше – не допустити запуску космічного об’єкта, який вибухне, чи анулювати дозвіл внаслідок інциденту?  

Щоб виправити цю ситуацію, на рівні закону необхідно встановити вимоги до планованого виду космічної діяльності, повноваження державного органу щодо запобігання їх порушенню та оперативного та це реагування. 

До таких вимог, як вказує практика багатьох космічних держав, мають відноситись:

1. безпечність виведення космічного об’єкта на орбіту, управління ним в польоті та повернення;
2. наявність у суб’єкта господарювання, який має намір здійснювати космічну операцію, професійної спроможності виконувати такі види операцій;
3. оцінка впливу на навколишнє середовище, в тому числі й на навколоземний космічний простір;
4. фінансове забезпечення відповідальності за шкоду, яка може бути завдана під час реалізації космічної діяльності.

За відсутності переліку цих вимог, такій підставі відмови від видачі дозволу як «невідповідність вимогам законодавства» бракує визначеності. Вона відкриває широкий люфт для зловживань обох сторін дозвільних правовідносин.

Роль космічного агентства

У тексті нового Закону переважно вживається поняття «центральний орган виконавчої влади [далі – ЦОВВ], що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері космічної діяльності». Цікавим є те, що у статті 10 нового тексту суб’єктом видачі дозволу зазначається ЦОВВ, що лише «реалізує державну політику у сфері космічної діяльності». Відповідно до ЗУ «Про центральні органи виконавчої влади» обов’язки з формування та реалізації державної політики покладені на відповідні міністерства, тоді як інші ЦОВВ виконують лише окремі функції з її реалізації. Постанова КМУ № 879 закріплює за ДКАУ статус ЦОВВ, діяльність якого спрямовується і координується через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України. 

Вказані вище норми свідчать, що з усіх механізмів регулювання космічної діяльності (декларування, повідомлення про укладення ЗЕД тощо), ДКАУ лише видаватиме дозволи на провадження окремих видів космічної діяльності, тоді як всі інші повноваження здійснюватиме зазначене Міністерство. В контексті практики регулювання космічних відносин в інших державах, відображеної, зокрема, в нещодавно прийнятому космічному законі Португалії, космічні агентства відіграють роль так званого one-stop-shop. Тобто вони контактують з іншими експертними органами щодо перевірки відповідності запланованої підприємством діяльності вимогам законодавства, таким чином спрощуючи отримання дозволу. В Законі № 1071 статус ДКАУ не визначений. Понад те, відсутність серед підстав відмови у видачі дозволів негативного висновку експертиз, обстежень або інших наукових і технічних оцінок, які є необхідними для видачі дозвільного документа, вказує на формальність контрольної функції.

Державна чи приватна монополія

Основною ідеєю внесених змін Законом № 1071 є встановлення конкурентного середовища щодо реалізації всіх видів космічної діяльності в Україні. Згідно зі ст. 1 ЗУ «Про захист економічної конкуренції», конкуренція – «це змагання між суб’єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб’єктами господарювання […]». Закон № 1071 закріплює за ЦОВВ, що забезпечує формування державної політики у сфері космічної діяльності, повноваження з контролю за дотриманням законодавства та міжнародних договорів України (зокрема й під час здійснення зовнішньоекономічної діяльності), лише стосовно державних підприємств, установ та організацій. Відповідно, це ставить державні і приватні підприємства в нерівні умови, що перешкоджає створенню здорового конкурентного середовища.

До того ж, встановлюються різні порядки нагляду за змістом укладених зовнішньоекономічних договорів. Для державних суб’єктів та приватних суб’єктів, що виконують державне замовлення – це реєстрація самих договорів. Водночас для приватних суб’єктів, які державне замовлення не виконують – це просто повідомлення про укладені договори (контракти) з іноземними суб’єктами космічної діяльності. Однак, для всіх перелічених договорів діють міжнародні зобов’язання України відповідно до Режиму контролю за ракетними технологіями та Вассенаарських домовленостей щодо контролю над передачами технологій подвійного чи військового призначення. Відповідно до цих договорів кожна держава зобов’язана у межах національного правового поля виявляти належну пильність у розгляді питань сприяння мирним ракетним програмам у будь-якій іншій країні з метою унеможливлення підтримки розвитку систем доставки зброї масового ураження. В Україні це питання регулюється ЗУ «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання» та деталізуючими цей порядок постановами КМУ № 1807 та № 86 щодо отримання висновків або інших дозвільних документів від органу експортного контролю, які супроводжують укладення та виконання зовнішньоекономічних договорів.

Нераціональним в Законі № 1071 є скасування обов’язкового страхування об’єктів космічної діяльності (космічна інфраструктура), які є власністю України, від ризиків, пов’язаних із підготовкою до запуску космічної техніки на космодромі, запуском та експлуатацією її у космічному просторі. Цей механізм давав державі можливості зберегти кошти платників податків, які вона вкладала у створення космічних об’єктів. Наразі у випадку знищення чи пошкодження цих об’єктів держава просто втратить кошти, витрачені на їх створення, та не отримає страхового відшкодування. Втім, приватні підприємці теж можуть зіткнутись зі страховими проблемами через термінологічні неточності Закону № 1071. Прикладом є поняття «строку функціонування об’єкта космічної діяльності», від якого може залежати строк страхового покриття. Функціональність може змінюватись, чергуватися з періодами нефункціональності, що може ускладнити страхові правовідносини через невизначеність терміну їх дії. 

Крім цього, частина 2 статті 12 ЗУ «Про космічну діяльність» у новій редакції залишає на розсуд приватних суб’єктів космічної діяльності сертифікацію на вимоги експлуатаційної придатності об’єктів космічної діяльності за міжнародним замовленням, не встановлюючи такої можливості для державних. Частиною 2 статті 15 також визначається, що ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері космічної діяльності, може обмежити або заборонити експлуатацію об’єктів космічної діяльності тільки в Україні. Тобто, незважаючи на те, що на громадян або юридичних осіб України поширюється національне законодавство, ця норма дозволяє їм проводити будь-яку діяльність за кордоном. Якщо державні підприємства в цьому аспекті не можуть уникнути державного нагляду, то приватні запросто. Контрольні механізми, які передбачені Договором ООН про космос та Конвенцією про міжнародну відповідальність за шкоду, завдану космічними об’єктами, визначають екстериторіальний принцип юрисдикції державних органів. Мається на увазі поширення дозвільних вимог та юрисдикції з контролю за їх виконанням на зареєстровані за українським законодавством підприємства, які здійснюють запуски космічних об’єктів та їх повернення в будь-якій точці планети. На це вказує також досвід врегулювання цього питання за законодавствами США, Австралії, Великобританії, Франції, Португалії та інших космічних держав. Отже, положення статті 15 Закону № 1071 прямо суперечить міжнародним зобов’язанням України.

Вказане свідчить про те, що Закон № 1071 містить механізми, які створюють більш комфортне середовище для приватних підприємців порівняно з державними. Такий стан речей суперечить конституційній гарантії захисту прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, які є рівні перед законом.

Висновок

Для того, щоб дійсно святкувати перемогу та очікувати якісні покращення у вітчизняній космічній галузі господарювання, необхідно доопрацювати чинне законодавство з урахуванням практики інших космічних держав та виконання міжнародних зобов’язань. Так, необхідно нарешті ухвалити порядок реєстрації космічних об’єктів, технічний регламент щодо сертифікації та стандартизації космічної техніки та послуг, нове положення про страхування космічної техніки та відповідальності за шкоду, завдану космічними об’єктами. Додатково необхідно приділити увагу імплементації Берлінського протоколу 2012 р. до Конвенції про міжнародні майнові права на рухоме обладнання 2001 р. Цей документ передбачає порядок набуття міжнародних прав на космічні об’єкти підприємствами, які знаходяться під різними юрисдикціями, охорону їх майнових прав, а також захист соціальних прав громадян, на яких може вплинути передача прав на космічне майно. Це може забрати досить багато часу, проте за наявності політичної волі сприятиме чіткості та прозорості дозвільних процедур та підприємницької діяльності.