Від єдиного до множинного: пропозиції президента до закону про громадянство

Розвиток концепції громадянства та подвійного громадянства

До кінця 19 століття була поширеною теорія підданства — вічної вірності суверену (особі, якій належала абсолютна влада в державі), яка стверджувала, що людина пов’язана зі своїм сувереном та країною на все життя. Однак зі зростанням міграції такий підхід почав спричиняти конфлікти, коли королі продовжували вважати своїми підданими та залучати на військову службу осіб, які переселилися до іншої країни чи навіть на інший континент. Ухвалений США Акт про експатріацію 1868 року змінив парадигму, дозволивши американцям відмовлятися від свого попереднього громадянства (за кілька років Великобританії довелося погодитися з цим). 

Гаазька конвенція 1930 року — це перша спроба кодифікувати правила громадянства на міжнародному рівні, але її ратифікували небагато країн. У першій половині ХХ століття подвійне громадянство було переважно заборонено. Поштовхом для правового регулювання подвійного громадянства стала Друга світова війна, коли понад 60 мільйонів людей виїхали зі своїх країн. Подвійне громадянство поширювалося доволі швидко: у 1960 році його дозволяли трохи більше третини країн у світі, а в 2020 році вже три чверті (76% — див. рис. 1). Сьогодні через глобалізацію, міграцію та необхідність підтримувати зв’язки з діаспорою все більше країн явно чи неявно дозволяють подвійне громадянство. 

Однак підходи до визнання подвійного громадянства в різних країнах різні, тому й переліки країн, які визнають подвійне громадянство, відрізняються. У цій статті ми спираємося на дані Європейського дослідницького університету соціальних і гуманітарних наук (див. карту).

Дані на карті базуються на тому, дозволено чи заборонено подвійне громадянство для громадян цієї країни та іноземців. Дані Маастрихтського центру громадянства, міграції та розвитку подібні до даних Європейського дослідницького університету, але враховують і законодавчу, і фактичну ситуацію. Наприклад Україна за їхньою методологією відноситься до країн, що визнають подвійне громадянство, оскільки в разі отримання українцем громадянства іншої країни він не втрачає українське громадянство автоматично: позбавлення громадянства відбувається лише після відповідного указу президента. За замовчуванням держава розглядає будь-якого громадянина України як українця незалежно від наявності в нього ще якихось громадянств.

Підходи до множинного громадянства у світі

У світі існує багато підходів до регулювання подвійного (множинного) громадянства. 

Необмежене подвійне громадянство

Сполучені Штати, Канада, Бразилія, Австралія та деякі інші країни прямо дозволяють своїм громадянам мати подвійне громадянство без обмежень. У цих країнах отримання другого громадянства не впливає на первинний громадянський статус особи. Подвійне громадянство можна набути за народженням, за походженням, через шлюб або натуралізацію. Наприклад, діти, народжені в Сполучених Штатах іноземцями, можуть автоматично стати подвійними громадянами, оскільки вони отримують громадянство США при народженні, але також можуть отримати громадянство своїх батьків.

Безумовне подвійне громадянство

Деякі країни, такі як Іран, не дозволяють відмовитися від свого громадянства: навіть якщо іранець отримує іноземне громадянство, він залишається громадянином Ірану. Крім того, громадянство Ірану автоматично отримують усі, хто має батька-іранця, незалежно від місця народження чи проживання. 

Подвійне громадянство з обмеженням і умовами

У деяких країнах подвійне громадянство дозволене лише за певних обставин. Наприклад, раніше діти, народжені та виховані у Німеччині в сім'ях іноземців, мали обирати між громадянством своїх батьків та німецьким громадянством протягом п'яти років після досягнення повноліття. Проте зараз вимогу робити цей вибір скасували. А після реформи законодавства про громадянство 2024 року Німеччина приймає подвійне громадянство в усіх випадках. Громадяни Німеччини більше не втрачають свого громадянства, якщо вони отримують іноземне, а іноземці, які вирішили стати німцями, більше не зобов’язані відмовлятися від зв’язків із рідною країною.

У деяких країнах, зокрема в Ізраїлі та Південній Кореї, подвійне громадянство дозволене, але з особливими умовами щодо військової служби. Як правило, міжнародні угоди про подвійне громадянство передбачають, що людина, яка проходила військову службу в одній країні, в іншій може не служити. Однак, у Ізраїлі і Південній Кореї чоловіки з подвійним громадянством зобов’язані служити в армії. 

Формально заборонене, але фактично діюче подвійне громадянство

У деяких випадках подвійне громадянство прямо не визнається законом або навіть офіційно заборонене, але на практиці допускається. Наприклад, законодавство Японії не допускає подвійного громадянства. Після отримання другого громадянства людина має два роки, щоб зробити вибір на користь одного з них. Якщо людина обере японське громадянство, вона має відмовитися від іноземного або принаймні офіційно заявити про це («декларація про вибір»). 

Суворо заборонене подвійне громадянство

Деякі країни, такі як Китай, Індія, Саудівська Аравія та Сингапур, не визнають подвійне громадянство за жодних обставин. Наприклад у Китаї згідно з Конституцією в разі схвалення заявки на громадянство, крім осіб без громадянства, заявники зобов’язані подати підтвердження відмови від іноземного громадянства протягом 6 місяців з дня отримання повідомлення про схвалення, інакше наданий дозвіл стане недійсним. А а Сингапурі під час складання присяги на отримання громадянства особа має зректися свого попереднього громадянства. Якщо уряд дізнається, що особа має громадянство іншої країни, її позбавлять сингапурського громадянства. До речі, громадянин Сингапуру не може вийти з громадянства, якщо він не відслужив за призовом на військовій службі. 

Чому це питання важливе для України?

Через те, що деякі громадяни України мають кілька паспортів, дискусії про подвійне громадянство час від часу виникають у нашому суспільстві. Можливо, зрештою подвійне громадянство буде запроваджене, оскільки для цього існує декілька важливих причин.

По-перше, іноземні добровольці, які прибули в Україну для служби в Збройних Силах та Національній гвардії. Вони ризикують своїм життям, захищаючи суверенітет нашої держави. Однак не всі вони готові відмовлятися від свого громадянства (особливо добровольці з країн ЄС). Запровадження множинного громадянства дозволить цим людям отримати належний правовий статус в Україні і забезпечити їм повноцінну інтеграцію в українське суспільство. 

По-друге, через повномасштабне вторгнення близько 6,5 мільйонів громадян сьогодні перебувають на території країн ЄС та інших країн світу. Імовірно, деякі з них думають про отримання громадянства країни перебування. Множинне громадянство може зберегти їхній зв'язок з Україною, одночасно надаючи їм можливість адаптації в країнах перебування.

Третім важливим аспектом є українська діаспора, яка переважно сформована українцями що переїхали до інших країн у ХХ столітті. За різними даними це від 7 млн до 20 млн осіб у світі. Значна частина цих людей активно допомагають Україні та ідентифікують себе як українці, проте не готові відмовитися від громадянства країни, де вони живуть, щоб отримати український паспорт. Впровадження множинного громадянства може сприяти зміцненню цих зв’язків і залученню додаткових ресурсів для відновлення країни.

Ще одним не менш важливим питанням є проблема спрощеного надання паспортів Румунії та Угорщини громадянам України в західних областях. Це створює певні політичні та безпекові ризики, які потребують врегулювання. Запровадження множинного громадянства могло б забезпечити прозорість цього процесу та зменшити вплив іноземних держав на внутрішню політику України.

Окремо слід розглянути дві проблеми, пов'язані з громадянством країн-агресорів. Очевидно, що Україна навряд чи запровадить подвійне громадянство з цими країнами. Однак, потрібно вирішити питання з людьми, які набули це громадянство примусово або не можуть вийти з нього за стандартною процедурою.

Перша проблема — це примусова паспортизація українських громадян на окупованих територіях. Багато українців, які опинилися під окупацією, були змушені отримати паспорти РФ (при цьому інколи вони зберігають українські паспорти), а деякі діти народилися під час окупації і не мають українських документів. Хоча Україна не визнає таку примусову паспортизацію, і ці люди офіційно залишаються громадянами України, виникає складне питання їхнього правового статусу після деокупації, що потребує вирішення на законодавчому рівні. А діти, народжені в окупації, імовірно, мають отримувати документи за спрощеною процедурою.

Друга проблема — це громадяни Росії та Білорусі, які воюють за Україну чи довго проживають в Україні. 

Деякі з них прибули ще до початку широкомасштабного вторгнення або навіть до 2014 року. За даними Державної міграційної служби України (ДМС) станом на 29 лютого 2024 року на обліку в ній перебував 156 191 громадянин Росії, які постійно проживають в Україні, і 1 381 громадянин Росії з дозволом на тимчасове проживання. Вони, так само, як і громадяни Білорусі, не можуть отримати українське громадянство, оскільки для цього їм потрібно повернутися до відповідної країни та пройти процедуру відмови від її громадянства. 

Для тих із них, хто служать (або служили і були звільненні за станом здоров’я) у складі Збройних сил України (ЗСУ), територіальної оборони (ТрО) або добровольчих формувань (ДФТГ), та членів їхніх сімей, передбачена спрощена процедура отримання громадянства: вони можуть задекларувати свою відмову від попереднього громадянства без необхідності отримувати якісь документи від країн-агресорів, зокрема і паспорт — адже закон дозволяє проходити цю процедуру із простроченим паспортом. Аналогічне спрощення запровадили й для отримання посвідки на проживання.

Громадянство України сьогодні

Зараз в Україні питання громадянства регулюють Конституція та закон України «Про громадянство» 2001 року. Основний принцип — це єдине громадянство. Він передбачає, що громадянин України визнається лише громадянином України у правових відносинах з Україною навіть якщо він має громадянство іншої держави. Це закріплено у статті 2 закону про громадянство: «Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України і навпаки, якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України». Тобто де-факто Україна заплющує очі на те, що її громадяни мають другий паспорт, хоча згідно зі статтею 4 Конституції України, «в Україні існує єдине громадянство». 

Велика Палата Верховного суду визнала такий стан речей: «чинне законодавство України не передбачає чіткої заборони подвійного громадянства. Так, подвійне (множинне) громадянство de jure в Україні не передбачене на законодавчому рівні, однак існує via facti (до прикладу, одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав). Разом з тим наявність у повнолітньої особи подвійного громадянства може стати підставою для припинення громадянства України внаслідок його втрати через її активні дії, спрямовані на набуття громадянства іншої держави, що не є позбавленням громадянства України». 

Конституційний Суд України вже розглядає питання тлумачення статті Конституції, яка каже, що «в Україні існує єдине громадянство», і його рішення може суттєво вплинути на законодавчі ініціативи у цій сфері.

Процедура позбавлення громадянства та фактичне існування подвійного громадянства

Відповідно до статті 25 Конституції України, громадянин не може бути позбавлений громадянства без його добровільної згоди. Втрата громадянства може відбутися внаслідок виходу з громадянства, добровільного набуття іншого громадянства або служби в армії іншої держави. На практиці процедура виходу із громадянства України є тривалою і часто не застосовується. 

Жодних санкцій або штрафів за наявність подвійного громадянства в Україні немає. Більше того, немає і порядку декларування другого громадянства, що ускладнює перевірку його наявності. На практиці навіть якщо громадянин повідомить про інше громадянство, це не призведе до автоматичної втрати українського громадянства, а стане підставою для втрати (позбавлення) громадянства України. 

Який підхід до множинного громадянства підійшов би Україні?

Враховуючи вищенаведені фактори, можна зробити висновок, що Україні варто обрати гібридний підхід:

• збереження існуючого підходу, який не забороняє подвійне громадянство для українців, але й не визнає його в правових відносинах із державою. Тобто якщо українець отримав громадянство іншої держави, але не пройшов процедуру позбавлення українського громадянства, то для України такий громадянин буде вважатися українцем; 
• визнання подвійного громадянства для іноземців із певних країн (країни ЄС, США), які хочуть стати українцями, і українців, які хочуть отримати громадянство певних країн. Таке визнання можна було б врегулювати міжнародними угодами за прикладом Іспанії, коли визнається подвійне громадянство для низки країн Латинської Америки; 
• у разі визнання подвійного громадянства в Україні має бути створений відкритий реєстр осіб з подвійним громадянством, щоб мати повну інформацію про таких громадян, адже ця інформація особливо важлива при працевлаштуванні у силові чи військові структури, на підприємства з виробництва зброї, на держслужбу з допусками до секретної інформації тощо.

Закон про визнання подвійного громадянства в Україні (якщо такий буде ухвалено) має враховувати такі питання, як військовий обов’язок, оподаткування, право балотуватися та голосувати на виборах. 

Відповідно до Європейської конвенції про громадянство, військовий обов’язок особи з подвійним громадянством виконують у тій країні, в якій постійно проживають. Тобто особи, які постійно проживатимуть в Україні, повинні будуть виконувати військовий обов'язок нарівні з іншими громадянами України. Для громадян України, які постійно проживають за кордоном, можна розглянути можливість альтернативної служби або сплати військового збору. 

Особи з подвійним громадянством мають сплачувати податки в Україні з доходів, отриманих на території України, незалежно від місця постійного проживання. Для доходів, отриманих за кордоном, можна застосовувати механізм уникнення подвійного оподаткування відповідно до міжнародних угод. 

Особи з подвійним громадянством повинні мати право балотуватися на виборах в Україні та брати участь у голосуванні лише в разі постійного проживання в Україні протягом певного періоду часу (5-10 років).

Особи з подвійним громадянством, які постійно проживають в Україні, повинні мати право на отримання пенсій та соціальних виплат нарівні з іншими громадянами України. Для громадян України, які постійно проживають за кордоном, можна розглянути можливість отримання пенсій та соціальних виплат відповідно до міжнародних угод.

Президентські ініціативи

Протягом 2019-2021 років Президент Володимир Зеленський запропонував низку законопроєктів, які спрощують отримання українського громадянства для громадян окремих країн і посилюють контроль над особами з подвійним громадянством. Серед його ініціатив заміна декларації про відмову від іншого громадянства на присягу або декларацію про визнання громадянином України, яка зобов’язує іноземців, які хочуть отримати українське громадянство, визнавати себе лише громадянами України на території країни. Також є ідея запровадити вимогу для кандидатів на виборні та державні посади підтверджувати відсутність іноземного громадянства. В інших законопроєктах президент пропонує заборонити особам із подвійним громадянством бути членами політичних партій, виборчих комісій та мати доступ до державної таємниці або керівних посад, працювати на митниці і в судах. Ще одна законодавча ініціатива пропонує запровадити штраф від 850 до 1700 грн за несвоєчасне подання або неподання декларації про наявність чи відсутність громадянства іншої держави або початок процедури його набуття. Крім штрафу, передбачається запровадження кримінальної відповідальності за навмисне внесення неправдивих даних у таку декларацію (штраф 68 - 85 тис. грн або обмеження волі до трьох років із позбавленням права обіймати певні посади).

У 2024 році Президент зареєстрував іще декілька законопроєктів, які вже прямо передбачають визнання подвійного (множинного) громадянства. 

Один із них пропонує створити перелік країн, громадянство яких українці зможуть мати, не втрачаючи свого. Пропонований перелік зараз включає 35 країн - це переважно країни ЄС, а також Великобританія, США, Японія. Однак, до нього не входять країни, де проживає значна українська діаспора, такі як Австралія, Ізраїль, країни Латинської Америки. Інший законопроєкт закріплює можливість (як для українців, так і для іноземців) одночасного громадянства України та іншої держави за умови, що такі держави не загрожують національній безпеці України. При цьому пропонується додати нову підставу для втрати українського громадянства: використання іноземного паспорта на території України, якщо це створює загрозу для національної безпеки, наприклад, для укладення угод, які шкодять економіці, приховування закордонних доходів або ухилення від військового обов’язку, що підриває обороноздатність країни.

В останніх законопроєктах доцільно було б передбачити впровадження відповідальності (адміністративної чи кримінальної) за приховування наявності подвійного громадянства. 

Висновки та рекомендації

Адаптація до глобальних тенденцій. У світлі міжнародних змін та глобалізації подвійне громадянство стає звичним інструментом підтримки зв'язків із діаспорою та сприяння міграції. Україні варто наслідувати приклад країн Європейського Союзу та інших розвинених держав, що дозволяють подвійне громадянство. Це сприятиме збереженню зв’язків із громадянами, які вимушено покинули країну через війну.

Захист прав добровольців-іноземців. Іноземні добровольці, які беруть участь у захисті України, мають отримати можливість зберегти своє первинне громадянство разом з українським. Це підвищить їхню мотивацію для служби та інтеграції в українське суспільство (для громадян Росії та Білорусі є окремі процедури).

Підтримка української діаспори. Подвійне громадянство стане важливим засобом для зміцнення зв’язків між Україною та її діаспорою, що сприятиме не тільки збереженню національної ідентичності, але й залученню українців, які можуть інвестувати у відновлення країни після війни.

Пом'якшення демографічної кризи. Запровадження множинного громадянства може допомогти розв'язати демографічну кризу, викликану масовою міграцією та війною, через збереження українського громадянства для тих, хто шукає нових можливостей за кордоном, але все ще готовий повернутися чи інвестувати в Україну, або надання громадянства іноземцям, які хочуть будувати своє життя в Україні, не пориваючи остаточно з країною походження.

Законодавча прозорість та чіткі регуляції. Україні необхідно розробити чіткі механізми та законодавчі норми щодо набуття й позбавлення громадянства. Потрібно надати можливість громадянам дотримуватися українських законів навіть за наявності іншого громадянства, запобігаючи використанню подвійного громадянства в інтересах деяких країн, зокрема агресора.

Міжнародна співпраця та договори. Україні слід активно працювати над укладанням міжнародних угод із країнами, в яких перебувають українські мігранти та біженці, щоб забезпечити дотримання їхніх прав та можливість зберегти українське громадянство.