Відбудова України: питання та спільні позиції

Враховуючи невизначеність, пов’язану з тривалістю та інтенсивністю війни, а також тим, як вона зрештою завершиться, ці публікації переважно окреслюють загальні стратегічні принципи, які не залежать від того, як закінчиться війна. Щоб сприяти дискусіям про відбудову, які тривають, ми переглянули ці пропозиції та підкреслили їхні спільні риси та відмінності. Втішним є той факт, що у цих документів є багато спільного. Хоча диявол, як відомо, в деталях, важливо не випускати з поля зору «загальну картину», тому узгодження основних принципів перед зануренням у деталі завжди корисне.

Якими є спільні принципи відбудови?

Перше і найважливіше, пропозиції погоджуються в тому, що мінімізація збитків, які Росія завдає Україні сьогодні, допоможе майбутній відбудові. Тому швидше та інтенсивніше надання зброї Україні та посилення санкцій для Росії – це необхідні умови успішної відбудови. Не менш важливою є фінансова підтримка функціонування української економіки. Водночас є розуміння, що деякі реформи, які уможливлять майбутню відбудову, можна втілювати вже під час війни, як записано, наприклад, у Меморандумі про взаєморозуміння для надання макрофінансової підтримки ЄС чи програмі МВФ. Розглянуті документи також загалом погоджуються, що принаймні на ранніх стадіях відновлення України військове страхування чи інші форми урядової підтримки будуть необхідними для зниження ризику приватних інвестицій.

Підтримка ЄС підкреслює інший ключовий принцип, із яким погоджуються усі статті, – те, що відбудова України має бути узгоджена із процесом вступу до ЄС. Отже, Україна має зберігати демократію та втілювати принципи ринкової економіки, основним із яких є верховенство права. Крім того, хоча воно й не завжди згадується безпосередньо, членство України в НАТО є не менш важливим, ніж входження до ЄС, оскільки членство в НАТО чи аналогічні гарантії безпеки є ключовим чинником для зниження ймовірності нападу Росії в майбутньому.

Водночас Україна має нести відповідальність за відновлення, щоб українські гравці мали вплив на відбудову та особистий інтерес у ній. Це можна реалізувати за рахунок створення спеціалізованої технократичної агенції відповідальної одночасно за відбудову та вступ України до ЄС. Конкретний дизайн, структуру, врядування та сфери відповідальності цієї агенції ще варто обговорити (наприклад, стаття GMF пропонує платформу під проводом G7). Хоча усі пропозиції визнають необхідність залучення гравців з-поза ЄС до відбудови, її прив’язка до вступу до ЄС природно передбачає, що Євросоюз буде значно залучений до низки питань, таких як регулювання бізнесу й торгівлі, енергетики, оподаткування, інше законодавство пов’язане з acquis, а також до відбудови (чи будівництва) певної інфраструктури, наприклад, прикордонних переходів чи залізниці. Отже, присутність експертів ЄС в агенції дуже бажана. Крім того, агенція має відповідати за координацію донорів, щоб їхні кошти використовувалися найбільш ефективно.

Судова реформа (або, ширше, реформа охорони правопорядку, яка включає не лише суди, але й прокуратуру та СБУ) також є ключовим пріоритетом відновлення. Необхідні кроки для її втілення зрозумілі, але система чинить значний спротив реформуванню, тому потрібен щільний моніторинг прогресу цієї реформи. Крім того, український уряд наразі має обмеження: в Україні немає тисяч чесних суддів для заповнення існуючих вакансій. Можливим рішенням може стати найм «аутсайдерів» (юристів, які не мають досвіду роботи як судді), але їх потрібно навчити відповідно до міжнародних стандартів, і Україна потребуватиме підтримки для проведення такого навчання.

Крім того, існує консенсус, що Україні потрібна реформа державного управління. Ця реформа уможливить усі інші зміни, такі як дерегуляція (економічна лібералізація), продовження реформ у сфері охорони здоров’я та освіти, реформування інших державних послуг. Загалом якісна бюрократія необхідна для ефективної (але меншої) держави, яка буде потрібна для відбудови та інтеграції до ЄС. У попередні роки було багато спроб реформувати державну службу, використовуючи, наприклад, проектну технічну допомогу та/або дуальний підхід, наприклад запровадження директоратів. Через велику інертність системи ці спроби мали незначний ефект. В ідеальному світі Україні потрібен корпус високопрофесійних і цілеспрямованих державних службовців, доброчесність яких поза сумнівами, які здатні розробляти політики на основі даних і свого професійного судження та нести відповідальність за реалізацію цих політик. На практиці, однак, посади в державних установах навряд чи є привабливими для висококваліфікованих людей. Потрібна раціоналізації зарплат разом із реформою правоохоронних органів – щоб чиновник не боявся, що його посадять за політичний вибір.

Пропозиції щодо відбудови також підкреслюють важливість продовження реформ, які показали добрі результати – передусім децентралізації, а також освіти, реформи охорони здоров’я та дерегуляції. Посилення конкуренції також є фундаментальною реформою для підвищення ефективності економіки та зниження впливу олігархів. Проте, придивившись до цих реформ, можна виділити кілька питань, які потребують ґрунтовного обговорення. Для децентралізації ключовим питанням є розподіл повноважень між районними й обласними радами та державними адміністраціями (а отже, між Президентом і Кабінетом Міністрів). Логіка реформи полягає в тому, що більшість повноважень мають отримати місцеві ради та їхні виконавчі комітети, а місцеві адміністрації мають стати регіональними представництвами центральної влади, а отже, призначатися Кабінетом Міністрів. Однак ця пропозиція, швидше за все, зустріне сильний спротив з боку чинних урядовців (які не бажають віддавати повноваження) і тому потребує широкого суспільного консенсусу. Аналогічно оптимізація мережі шкіл чи лікарень, злиття університетів або закриття «фабрик дипломів» зустрінуть опір на багатьох рівнях. Ці реформи вимагатимуть чітких дорожніх карт і роз’яснень того, як буде організовано надання відповідних послуг, як підвищуватиметься їхня якість, які компенсації будуть запропоновані тим, хто втратить через ці реформи.

Також існує загальна згода, що відновлення України має бути «зеленим», тобто Україна має зменшити споживання енергії шляхом впровадження енергозберігаючих технологій і збільшити виробництво зеленої енергії (зокрема водню). У середньостроковій перспективі Україна може збільшити видобуток природного газу, щоб замінити газ, який раніше постачала до ЄС Росія. Також одностайно рекомендована необхідність інтеграції українського та європейського енергетичних ринків. Водночас виникає питання про ступінь децентралізації у виробництві енергії (наприклад, чи залишити централізоване опалення в багатоквартирних будинках, чи встановити там індивідуальні системи опалення, а в останньому випадку – якщо індивідуальна система опалення використовує відновлювану енергію, як продати надлишок енергії в мережу тощо). Ці питання потребують ретельного розгляду експертами та урядом.

Усі розглянуті статті також погоджуються з тим, що реформу державних підприємств слід продовжувати, оскільки ці підприємства часто неефективно управляються та є джерелом корупції. Більшість підприємств потребують приватизації, і тут питання: (1) які підприємства приватизувати і (2) що має бути метою приватизації – максимізація доходів від приватизації? Її швидкість? Щось іще? Підприємства, які залишаються у державній власності, мають отримати належне корпоративне управління (деякі підприємства, такі як «Нафтогаз», «Укроборонпром» чи Укрзалізниця, потребуватимуть індивідуального підходу). Хоча очевидно, що державні установи не повинні управляти державними підприємствами, щоб уникнути конфлікту інтересів, реалізація цього принципу – чи стануть ці державні підприємства незалежними організаціями чи частиною холдингової компанії (Фонду національного добробуту) – є предметом подальшого обговорення.

Крім того, через війну значно виросла потреба в соціальній підтримці (ветеранів, людей з інвалідністю, внутрішньо переміщених осіб, біженців, які повертаються та ін.). Мінсоцполітики має намір змінити підхід до надання підтримки: від складної системи пільг і (невеликих) грошових виплат до індивідуальної підтримки домогосподарств, спрямованої на самозарадність. Для реалізації цієї реформи Міністерству та органам місцевого самоврядування знадобиться, серед іншого, велика кількість підготовлених соціальних працівників та психологів.

Нарешті, розглянуті документи підтримують ідею конфіскації російських активів, щоб хоча б частково оплатити відновлення України. Важливо мати суспільно-політичний консенсус щодо того, що агресор повинен заплатити, а також чіткий план, як ці кошти будуть використані.

Консенсус між цими пунктами вражає, але також є розбіжності та кілька суперечливих питань, які необхідно висвітлити.

Питання до обговорення

Ключовим пріоритетом у податковій реформі має бути спрощення податкових процедур, оскільки важливо усунути основну перешкоду для розвитку – дискрецію, яку податкові органи можуть застосовувати до платників податків в умовах нефункціонального правового режиму. Податкові ставки не є критичним питанням, тоді як зосередження на реформуванні податкового адміністрування, яке включає мінімізацію можливостей для корупції та оптимізацію процесів, може ефективно вирішити ці проблеми. Це також стосується митниці, де скасування податкових пільг, а також гармонізація обміну даними з країнами ЄС необхідні для створення рівних умов гри. 

Ще два питання, які викликають гострі дискусії, – це пенсійна реформа та реформа ринку праці. Ці питання ще більше загострилися через велику кількість біженців та внутрішньо переміщених осіб. У пенсійній системі основним питанням є запровадження другого рівня (обов’язкових заощаджень). Головні проблеми тут – управління коштами (централізоване чи децентралізоване, державне чи приватне, дозволені механізми інвестування) та фінансування цього рівня. Спроби реформувати ринок праці зазвичай зустрічають опір тих, хто бажає зберегти поточну систему з сильним захистом працівників (на відміну від більшої гнучкості). На практиці цей захист поширюється лише на офіційно зайнятих, що може фактично зменшувати зайнятість (компанії будуть менш охоче наймати працівників, яких вони не можуть звільнити). Крім того, існує два паралельних ринки праці – офіційний і напівофіційний (за контрактом). На нашу думку, пріоритетом має бути більша гнучкість ринку праці в поєднанні з активними політиками на ринку праці, такими як (пере)підготовка. Вони мають бути спрямовані на більшу активність робочої сили – жінок, людей похилого віку, представників вразливих верств населення. Питання пенсійної реформи слід відкласти і розглядати разом із податковою реформою, оскільки пенсійні виплати становлять значну частку державних видатків.

Усі статті про відбудову сходяться на тому, що, незважаючи на сильне мінування землі та блокаду портів, український аграрний сектор почувається досить добре, і коли закінчиться війна, він має швидко відновитися. Однак для підвищення ефективності цього сектору та залучення інвестицій (у тому числі ПІІ) рекомендується відкрити ринок землі, тобто дозволити купувати землю компаніям та іноземцям (крім росіян). Певні обмеження щодо площі, яку може придбати одна особа чи підприємство, вимоги до прозорості компанії та інші ринкові правила можна обговорювати в рамках продовження земельної реформи. Ще одна «земельна» проблема – це ринок землі в муніципалітетах: відбудова потребуватиме будівництва нових житлових будинків та соціальної інфраструктури, і непрозорість чи корупція на ринку землі не мають стати цьому на заваді. Дизайн земельного ринку вимагає як технічної допомоги, так і широкої суспільної дискусії для досягнення прийнятного рішення.

Нарешті, два пов’язані суперечливі питання – політична реформа та реформа медіаринку. Не секрет, що олігархи часто використовують контроль над ЗМІ в політичних цілях. З іншого боку, оскільки в Україні немає усталеної традиції ідеологічних партій, присутність у ЗМІ є вагомим фактором успіху на виборах. Деякі пропозиції включають обмеження джерел фінансування партій лише державним бюджетом, обмеження медіаприсутності політичних партій або обмеження впливу певних осіб та організацій на медіа, кожне з яких може бути суперечливим і всі мають як позитивні, так і негативні сторони. Конкретні зміни в регулюванні політичних партій та медіаринку потребують ретельного обговорення зацікавленими сторонами.

Розглянувши різні підходи до відбудови можемо констатувати, що ці пропозиції мають багато спільного. Вони містять загальні рекомендації й переважно уникають конкретних рекомендацій щодо питань, які обговорює українське суспільство. Подальші пропозиції щодо відновлення, розрозблені із залученням усіх стейкхолдерів, можуть глибше зануритися в розглянуті тут проблеми для розробки конкретних політичних рішень.

Короткий зміст вищезазначеного обговорення представлено в наступній таблиці.

консенсусні питання	питання до вирішення (можливо, потребуватимуть технічної допомоги)
Україна прагне до ЄС і НАТО і проводить необхідні реформи	умови допомоги, координація донорів
Україна відповідальна за відбудову, одна координуюча агенція	структура агенції, модель управління, сфери відповідальності
Реформа судової системи/ органів охорони правопорядку є ключовою	заповнення вакантних позицій суддів реформи прокуратури та СБУ
новий дизайн та впровадження реформи державної служби	дизайн, фінансування та комунікація реформи може знадобитися довгострокова робота державних службовців з країн ЄС чи інших країн в українських державних органах
децентралізація має тривати	розподіл повноважень між місцевими радами та адміністраціями; між президентом і Кабінетом Міністрів
енергетика	впровадження законодавства ЄС ступінь децентралізації (дизайн) мережі
реформа держпідприємств	які компанії приватизувати? як структурувати управління компаніями, які залишаються у держвласності?
система соціальної підтримки	навчання соціальних працівників, психологів створення реєстру клієнтів системи соціальної підтримки
конфіскація російських активів	процедури конфіскації російських активів в Україні та інших країнах
дискусійні питання	пропозиції/питання
податкова реформа	зосередитися на реформі податкового адміністрування, поки не стануть можливими правильні прогнози; реформування митного адміністрування; скасувати пільги й загалом прагнути до спрощення системи
пенсійна система	прагнути до підвищення зайнятості, підвищення пенсійного віку може бути необхідним відкласти запровадження «другого рівня» до часу, поки можливі більш-менш точні прогнози та проведений правильний перепис
реформа ринку праці	націлюватися на гнучкість та активні політики ринку праці (пере)навчання
ринок землі	відкрити ринок для підприємств та іноземців (окрім росіян) для залучення інвестицій організація ринку землі в населених пунктах
політична система	фінансування партій
медіа	обмеження та прозорість власності ЗМІ, структура медіаринку