(ОНОВЛЕНО) Реєстри та війна: пошук балансу між прозорістю та безпекою

За результатами 2021 року Україна посідала перші позиції серед європейських країн за рівнем розвитку відкритих даних – шосте місце в загальному рейтингу Open Data Maturity Report 2021. Проте у ніч проти 14 січня 2022р. понад 70 веб-сайтів державних органів влади стали ціллю однієї з наймасивніших кібератак за допомогою WhisperGate. Ключовим завданням цього нападу було зниження рівня довіри до державних систем захисту персональних даних та пошкодження баз даних, а отже, жодних сумнівів щодо причетності рф не було, що і підтвердили результати спільного розслідування Мінцифри, СБУ та Кіберполіції. Як заявили в СБУ, жодного витоку інформації чи втрати персональних даних не відбулося, але водночас цей інцидент продемонстрував «вразливі місця» критичної інформаційної інфраструктури, що призвело до тимчасового призупинення роботи низки інших урядових сайтів з метою недопущення поширення атаки на інші ресурси, а також для локалізації технічної проблеми. За офіційними даними Держспецзв’язку, загалом атакували понад 70 держресурсів, 10 із яких зазнали несанкціонованого втручання. Контенту сайтів при цьому змінено не було та витоку персональних даних не відбулося. Вже 14 січня Міністр цифрової трансформації підтвердив, що функціонування більшості сайтів відновлено й наголосив, що самі реєстри не постраждали внаслідок цієї атаки (ред. – речення додано 14 вересня). Врахувавши всі «слабкості» системи та оперативно відновивши роботу ресурсів, Україна зіткнулася із схожою ситуацією за тиждень до, а також після початку повномасштабного вторгнення РФ. 24 лютого 2022 ДП «НАІС» тимчасово призупинило роботу Єдиних та Державних реєстрів, які знаходяться у підпорядкуванні Міністерства юстиції України.

Це зупинило на деякий час (ред. – додано 14 вересня) можливість здійснювати операції з нерухомістю, створювати та реєструвати юридичні особи, ФОПи та громадські об’єднання,  вчиняти нотаріальні дії, проводити публічні закупівлі та перевіряти інформацію про учасників публічних закупівель та ін.

28 лютого Кабмін для пришвидшення закупівель змінив процедуру, дозволивши на період воєнного стану укладати контракти напряму, без проведення аукціонів у Prozorro. 13 квітня з ініціативи Мінінфраструктури та Prozorro відновлено оперативну публікацію результатів закупівель, здійснених за  трьохсторонніми договорами, замовниками у яких виступають обласні військові адміністрації, а платником — Укрзалізниця за рахунок бюджетних коштів. У червні уряд повернув обов’язкові закупівлі в системі Prozorro (ред. – абзац додано 14 вересня).

Деякі реєстри продовжують функціонувати без обмежень для користувачів, проте лише на територіях, де не ведуться активні бойові дії в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць. Це Єдиний реєстр довіреностей (доступ не обмежувався з 24 лютого), Єдиний реєстр спеціальних бланків нотаріальних документів (т.зв. Реєстр бланків, доступ до якого не обмежувався з 24 лютого), Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів; Державний реєстр актів цивільного стану (наразі доступ до реєстрів є у відділах РАЦС); Державний реєстр обтяжень рухомого майна (доступ відновлено з 23 березня); Єдиний реєстр боржників (доступ відновлено з травня), Єдиний державний реєстр судових рішень, Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення. 

Українська влада почала оперативно шукати вихід із ситуації, адже закриття ключових реєстрів зупинило всю діяльність, що пов’язана з обліком інформації про фізичних та юридичних осіб, майна, документів, які створюються та ведуться державою. Рішення мало знайти баланс між імовірним використанням даних ворогом на шкоду інтересам українців та необхідністю проводити реєстрацію найбільш нагальних дій в межах держави (ред. – речення змінено 14 вересня). Далі розберемо, що відбувалося у різних сферах існування відкритих даних.

Про банківську систему в період воєнного стану

Забезпечення стійкості української банківської системи стало одним із головних викликів після запровадження воєнного стану. Завдяки чітким діям НБУ вона продовжує працювати, але з урахуванням певних тимчасових обмежень, які стосуються відкритості інформації про учасників ринку небанківських фінансових послуг. З метою посилення безпеки Правління НБУ вирішило обмежити доступ користувачів до даних з окремих реєстрів. Йдеться про Державний реєстр фінансових установ, Реєстр колекторських компаній, Державний реєстр страхових та перестрахових брокерів. Крім того, НБУ як регулятор тимчасово припинив доступ до Комплексної інформаційної системи всім, окрім авторизованих надавачів фінансових послуг. Ці обмеження діють на весь період воєнного стану.

На Єдиному державному порталі відкритих даних інформація з Державного реєстру банків не оновлювалася починаючи з 22 лютого, однак доступ до даних на цю дату працює у звичному режимі. Втім, актуальну інформацію про банки все ж можна отримати — на офіційному сайті НБУ є можливість розширеного пошуку банків із отриманням інформації про основні банківські показники (активи, зобов’язання, капітал та фінансові результати), кінцевих власників істотної участі, перелік відокремлених підрозділів із зазначенням адрес та структуру власності самих банків.

Про юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадські формування

З березня державна реєстрація юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень в умовах воєнного стану відбувається відповідно до Постанови КМУ №209, яка  визначила можливість вчиняти окремі реєстраційні дії у сфері діяльності фізичних та юридичних осіб, зокрема реєстрацію зміни керівника юридичної особи у зв’язку з його смертю, створення благодійних організацій та громадських об’єднань, предметом діяльності яких є надання допомоги військовим у боротьбі з агресором та підтримка постраждалих від війни. Враховуючи, що безпосередній доступ до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (ЄДР) мають виключно державні реєстратори та посадові особи Мін’юсту, Кабмін все ж спростив бюрократичні процеси, забезпечивши можливість невідкладно почати процедуру державної реєстрації на підставі повного пакету документів у паперовій або електронній формі.

Однак це не вирішило проблему з зупинкою інших реєстрів, зокрема Єдиного реєстру підприємств, щодо яких порушено провадження  у справі про банкрутство; Державного реєстру речових прав на нерухоме майно; Державного земельного кадастру; Єдиного державного реєстру судових рішень. 

Наприкінці березня Мін’юст оновив порядок державної реєстрації юридичних осіб та ФОП у період воєнного стану, розширивши порівняно з Постановою №209 коло суб’єктів державної реєстрації та перелік видів адміністративних послуг, що надаються на території України, де відсутні бойові дії. До оновленого порядку додалися реєстраційні дії, пов’язані зі створенням благодійних організацій та внесенням змін до відомостей про них, створенням ТОВ, зміною КВЕДів юридичної особи, реєстрацією ФОП. Проте Портал ЄДР не відновив свою роботу. Досі у форматі відкритих даних інформація не оприлюднюється, а отже підприємці не можуть  самостійно за допомогою  електронних сервісів сформувати витяг з ЄДР або отримати доступ до інформації про інших юросіб чи ФОПів. Одним із рішень в даній ситуації є звернення до уповноваженого суб’єкта державної реєстрації, ЦНАПу або нотаріуса та отримання документа в паперовій формі. Починаючи з березня отримати витяг можна в сервісі Опендатабот. 

У червні Кабмін змінив Постанову № 209, дозволивши отримання доступу до всіх єдиних та державних реєстрів, держателем яких є Мін’юст, користувачам за зверненням до технічного адміністратора таких реєстрів (до користувачів належать ОМС, ЦНАПИ, члени Громадської ради доброчесності, нотаріуси тощо — всі, кому потрібен доступ для ведення діяльності). 

У квітні розпочалося поступове розблокування роботи державних реєстрів (постанова Кабміну від 19 квітня 2022 р. № 480). Для відновлення доступу до реєстрів Мін’юсту, що був тимчасово припинений, користувачу потрібно звернутися до відповідної регіональної філії ДП «НАІС». Тож фактично користуватися державними реєстрами можливо незважаючи на воєнний стан.

Інформація із реєстру речових прав

Майже два місяці від початку повномасштабного російського вторгнення операції з нерухомістю були повністю заблоковані. Наприкінці квітня в регіонах, де не ведуться активні бойові дії, частково відновили доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (ДРРПНМ), що містить відомості про права на нерухоме майно, їхні обтяження, а також про об’єкти та суб’єктів цих прав. 

Сьогодні доступ до ДРРПНМ та можливість здійснювати реєстраційні дії надається державним реєстраторам та посадовим особам Мін’юсту, а також нотаріусам, включеним до офіційного переліку, затвердженого Мін’юстом. До 24 лютого 2022 року у разі необхідності отримати інформацію з цього реєстру достатньо було авторизуватися на сайті за допомогою Електронного цифрового підпису (ЕЦП) та подати заявку на отримання витягу, оплативши вартість послуги (0,0125 прожиткового мінімуму для працездатних осіб за отримання інформації в електронній формі, тобто 30 грн  у 2021 році). 

Витяг про земельну ділянку

Також було тимчасово припинено функціонування Державного земельного кадастру (ДЗК) — єдиної державної системи управління земельними ресурсами, реєстрації земельних ділянок та землеустрою. Після відновлення роботи 19 травня було вжито низку суворих обмежень, зокрема заборонено надавати інформацію у витягах та копіях документів. У ДЗК міститься інформація про кількісну та якісну характеристику земель у межах державного кордону України, їхнє цільове призначення, обмеження у використанні, а також дані про розподіл між власниками та користувачами. Доступ до такої інформації може створювати ризики для життя людей в районах ведення активних бойових дій та на тимчасово окупованих територіях. Тому користуватися відомостями дозволяється лише визначеним державним кадастровим реєстраторам, сертифікованим інженерам-землевпорядникам та інженерам-геодезистам. Під час воєнного стану відомості ДЗК не оприлюднюються, і Публічна кадастрова карта не функціонує. 

Відомості із реєстру банкрутів

Наразі доступ до онлайн сервісу з надання інформаційних довідок з Єдиного реєстру підприємств, щодо яких порушено провадження  у справі про банкрутство закритий, однак існує можливість отримати  відомості у вигляді інформаційного листа на електронний або письмовий запит до Міністерства юстиції чи його міжрегіонального управління за місцезнаходженням суб’єкта, про який потрібна інформація.

Прозорість під час війни

1 серпня Міністерство цифрової трансформації оголосило про відновлення роботи Порталу відкритих даних, що доводить готовність України й надалі дотримуватися принципів прозорості та підзвітності органів державної влади навіть в умовах воєнного стану. 

Між 29 липня та 20 серпня Міністерство цифрової трансформації проводило громадські слухання стосовно формування вичерпного переліку наборів даних, які підлягають опублікуванню, та даних, публікація яких під час воєнного стану не здійснюється. Результати слухань наразі невідомі, проте низка громадських організацій виступили проти такої ініціативи (ред. – речення змінено 14 вересня).  З одного боку, дійсно необхідно обмежити поширення чутливої інформації — наприклад, тієї, яка міститься у Реєстрі морських портів України, Реєстрі сертифікованих аеродромів (злітно-посадкових майданчиків), Реєстрі складських документів на зерно або в Державному реєстрі об’єктів підвищеної небезпеки, адже існує загроза національній безпеці України у разі потрапляння цієї інформації до рук ворога.  

З іншого боку, до проекту переліку потрапили реєстри, інформація з яких становить суспільний інтерес, зокрема, Державний реєстр друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб’єктів інформаційної діяльності, Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення. Враховуючи специфіку деяких реєстрів, які дають відкритий доступ до персональних даних (наприклад, Реєстр декларацій родинних зв’язків суддів), варто розглянути можливість публікації загальновідомої інформації за винятком тих даних, що потенційно можуть завдати шкоди  – наприклад, дані щодо осіб, з якими у судді є родинні зв’язки, місця їх роботи (проходження служби), займаних ними посад, тобто тих, які допоможуть з’ясувати місце проживання людини чи місцезнаходження майна. Тож залишається відповісти на питання – чи переважає правовий режим воєнного стану над суспільним інтересом, адже громадські організації вже відреагували на ці пропозиції, навівши беззаперечні аргументи на користь суспільного інтересу.

Війна дала поштовх для нового

Через активні бойові дії на території України протягом уже понад півроку виникла необхідність створити Реєстр пошкодженого та зруйнованого майна для збору даних про об’єкти нерухомості, пошкоджені або зруйновані під час воєнної агресії рф. 

Тривалий воєнний стан та вимушене закриття більшості нотаріальних установ вимагає адаптуватися до нових реалій, щоб спростити життя громадян у цих умовах. Так, Нотаріальна палата України разом із Сервісом «Опендатабот» створили Реєстр нотаріусів зі всієї України, які продовжують працювати та надавати послуги у період війни. «Для евакуації та перетину кордону дітей не з батьками, а з іншими родичами чи довіреними особами потрібна нотаріально засвідчена згода батьків,» – зазначають у Сервісі. І таких украй необхідних документів може бути велика кількість.

Оцифрування даних триває навіть у воєнний час. Так, у серпні (на 7 місяців пізніше, ніж було оголошено) Мінцифри та Мінрегіон почали створення  Єдиного  державного  реєстру адрес (ЄДРА) та  Реєстру будівель та  споруд (РБС), удосконаливши для цього програмне забезпечення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (ЄДЕССБ). 

Висновки та рекомендації

Через воєнний стан доступ до багатьох реєстрів був тимчасово обмежений, оскільки деякі дані, які в мирний час використовуються для боротьби з корупцією, розвитку економіки та побудови демократичного суспільства, потенційно можуть бути використані росією проти України. Тому одним із основних завдань суспільства після завершення війни залишається контроль за прозорістю рішень, ухвалених державою за цей період, та перевірка наявності фактичного доступу до інформації у реєстрах, зокрема тих, які становлять суспільний інтерес.

На нашу думку, після закінчення воєнного стану у повному обсязі необхідно відновити доступ до пошукової системи НБУ та оновити дані в реєстрах, які він адмініструє. Крім того, слід відновити повний доступ до Єдиного реєстру підприємств, Державного реєстру прав на нерухоме майно, реєстру банкрутів. Потрібно буде також переглянути обмеження, що діяли в умовах воєнного стану, та внести відповідні зміни в роботу Державного земельного кадастру та оновити Публічну кадастрову карту. Після закінчення війни частина земель буде забруднена, а отже, виникне необхідність переглядати цільове призначення ділянок.

Далі наводимо перелік нормативно-правових актів (перелік може доповнюватися), які втратять чинність після закінчення правового режиму воєнного стану: 

1. «Про затвердження переліку нотаріусів, якими в умовах воєнного стану вчиняються нотаріальні дії щодо цінного майна» 
2. «Деякі питання нотаріату в умовах воєнного стану» від 28 лютого 2022 р. № 164;
3. «Про внесення зміни до пункту 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади» від 1 березня 2022 р. № 172;
4. «Деякі питання державної реєстрації та функціонування єдиних та державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції, в умовах воєнного стану» від 6 березня 2022 р. № 209;
5. «Про врегулювання діяльності учасників ринку небанківських фінансових послуг, небанківських фінансових груп, учасників платіжного ринку, колекторських компаній та юридичних осіб, які отримали ліцензію на надання банкам послуг з інкасації» від 06 березня 2022 р. №39
6. «Деякі питання державної реєстрації шлюбу в умовах воєнного стану» від 7 березня 2022 р. № 213;
7. «Деякі питання забезпечення функціонування інформаційно-комунікаційних систем, електронних комунікаційних систем, публічних електронних реєстрів в умовах воєнного стану» від 12 березня 2022 р. № 263;
8. «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення функціонування інформаційно-комунікаційних систем, електронних комунікаційних систем, публічних електронних реєстрів» від 15 березня 2022 р. № 2130-IX;
9. «Деякі питання доступу до автоматизованої системи виконавчого провадження та Єдиного реєстру приватних виконавців України у період воєнного стану» від 4 квітня 2022 р. № 1310/5
10. «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо діяльності нотаріусів та функціонування єдиних та державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції, в умовах воєнного стану» від 19 квітня 2022 р. № 480
11. «Про внесення змін до постанови Правління Національного банку України від 06 березня 2022 року №39» від 20 квітня 2022 р. №77 
12. «Деякі питання ведення та функціонування Державного земельного кадастру в умовах воєнного стану» від 7 травня 222 р. №564
13. «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо нотаріату та державної реєстрації в умовах воєнного стану» від 24 червня 2022 р. № 719;
14. «Деякі питання здійснення дозвільних та реєстраційних процедур у будівництві в умовах воєнного стану» від 24 червня 2022 р. № 722;
15. «Про внесення змін до постанови Правління Національного банку України від 06 березня 2022 року № 39» від 12 серпня.2022  № 153
16. «Про внесення змін до постанови Правління Національного банку України від 24 грудня 2021 року № 153» від 12 серпня.2022  № 177