Війна і державний борг – що маємо і що буде

З початком повномасштабної війни рівень добробуту громадян та ділова активність суб’єктів господарювання знизилися, водночас виросли безробіття, інфляція, девальвувала національна валюта, багато громадян покинули свої домівки і перемістилися у більш безпечні місця нашої країни або за кордон. За оцінкою Мінекономіки, Україна втратила 30,4% ВВП. За таких умов позикові кошти та безповоротна фінансова допомога відіграли роль “рятівного кола” для державних фінансів, забезпечивши їхню стійкість. Завдяки допомозі міжнародних партнерів, а також залученням від військових облігацій (напряму викуплених Нацбанком та розміщених на аукціонах), система публічних фінансів України встояла в умовах величезного економічного шоку. 

Водночас залучення фінансових ресурсів на зовнішньому та внутрішньому ринку боргових інструментів призвело до зростання боргового навантаження, яке впливає на фіскальну стійкість, а тому потребуватиме кроків з ефективного управління державним боргом. 

До повномасштабної війни

Стан державного боргу України у 2015-2021 роках є відображенням економічної ситуації того періоду та політики Уряду передусім в сфері публічних фінансів. Серед інших факторів, 2015 рік – перший рік після початку агресії росії на сході нашої країни, окупації частини Донецької та Луганської областей та анексії АР Крим, які спричинили серйозне падіння економіки України. За 2014 рік реальний ВВП скоротився на 6,6%, у 2015 році – на 9,8%. Щоб утримати ситуацію, Уряд залучив додаткове фінансування, зокрема від МВФ. Зростання загального обсягу державного боргу до ВВП (з 59,7% на кінець 2014 року до майже 67% на кінець 2015 року) також було зумовлене значною девальвацією гривні у 2015 році. Цього ж року Уряд провів комплекс заходів з реструктуризації боргу, що були спрямовані на зменшення боргового тиску на економіку України. В результаті було досягнуто домовленостей з кредиторами про списання 20% боргу та продовження терміну погашення українських єврооблігацій. Не виключено, що у майбутньому цей досвід можна буде використовувати в переговорах щодо поточних боргів.

У 2017-2019 роках Уряд проводив політику фіскальної консолідації, було прийнято Стратегію управління державним боргом, зокрема, уряд намагався збільшити частку гривневого боргу та залучати кошти на довший термін. У 2019 році п’ятирічні ОВДП України стали першими гривневими інструментами, включеними в глобальні індекси боргових цінних паперів MV Index Solutions, іноземні інвестори почали більш активно додавати в свої портфелі українські ОВДП. Порівняно невелике падіння ВВП у 2020 році, під час “пандемічної кризи”, і зростання у 2021 стало можливим через виважену державну фіскальну політику, а також через структуру економіки України – світовий попит на агропродукцію під час кризи не знизився, а в Україні вагома частка агросектору у ВВП (9,3% у 2020 році та 10,6% у 2021) та експорті (49% і 43,9% у 2020 та 2021 роках відповідно). 

Незважаючи на номінальне зростання державного боргу – протягом 2015-2021 років із 1,3 трлн грн до 2,4 трлн грн – його частка у ВВП починаючи з 2016 року постійно зменшувалася як через зростання реального ВВП, так і через доволі високу інфляцію до 2019 року (рис. 1). У 2019 році відношення прямого державного боргу до ВВП становило 44,3%, у 2021 – 43,3%. У 2020 році державний борг виріс майже на 10 в.п. – до 53,5%, що було зумовлено потребою у додаткових коштах на підтримку системи охорони здоров’я, викликаною пандемією коронавірусу. Проте таке зростання боргу було короткостроковим. Уряд докладав зусилля для зниження частки зовнішнього боргу у ВВП, щоб зменшити валютні ризики (у 2021 році 45% прямого боргу становив внутрішній борг порівняно з 38% у 2015 році).

Навіть під час коронакризи Уряд зміг стримати значне зростання боргу, та втримати фінансову стійкість, що дозволило після початку повномасштабного вторгнення росії одразу розпочати перемовини із зарубіжними партнерами про залучення необхідного фінансового ресурсу.

Після повномасштабного вторгнення

З початком війни державні видатки дуже швидко виросли через необхідність фінансувати військові потреби та підтримувати людей, які втратили житло та роботу. Водночас спроможність збирати податки та наповнювати бюджет катастрофічно впала. Отже, потреби України у фінансуванні вийшли на безпрецедентний рівень. 

З січня по листопад 2022 року державний борг України виріс із 2,4 трлн грн до 3,6 трлн грн або на 50%. Згідно з жовтневим прогнозами Мінекономіки, реальний ВВП України на кінець 2022 року скоротиться на 32%, а номінальний – до 4,7 трлн грн. За такого прогнозу відношення боргу до ВВП на кінець року мало би становити близько 76,6%. Хоча по факту він, можливо, був вищим, оскільки за оцінкою Мінекономіки реальний ВВП скоротився на 30,4%. Однак борг зростатиме і надалі, оскільки потреба у борговому фінансуванні залишиться і у 2023 році. 

В результаті накопичення державного боргу та стрімкого падіння номінального ВВП рівень боргу у 2022 році вже значно перевищив розмір, передбачений фіскальним правилом (60% від ВВП), що діяло до початку повномасштабного вторгнення росії в Україну. Однак через війну чинність цього та інших фіскальних правил було призупинене (ст. 18 Бюджетного кодексу України). 

З початку повномасштабної війни протягом березня-грудня 2022 року із зовнішніх джерел було залучено 562,9 млрд грн або 46,4%, що стало основним джерелом фінансування державного бюджету у 2022 році. Ще 400 млрд грн (33% фінансування бюджету) забезпечив НБУ через прямий викуп військових облігацій. На аукціонах з розміщення ОВДП уряд залучив 250,4 млрд грн  (20,6% фінансування). Більшість цих облігацій придбали банки. Крім того, у грудні окремо було випущено ОВДП з метою збільшення статутного капіталу ПАТ «Українська фінансова житлова компанія» на суму 30 млрд грн. 

Загальна сума фінансування державного бюджету у 2022 році склала 1,2 трлн грн, з яких 564,2 млрд грн надійшли у формі зовнішніх кредитів та 666,9 млрд грн від розміщення ОВДП. Найбільше фінансування Уряд залучив у червні – 184,7 млрд грн, з яких на внутрішньому ринку – 124,2 млрд грн, що також є найбільшою сумою за весь період. Найбільший обсяг зовнішніх кредитів було залучено у жовтні – 135,9 млрд грн. При цьому, масштаби зовнішньої кредитної підтримки є безпрецедентними – позики надаються  на дуже вигідних пільгових умовах (довгий термін погашення, низька відсоткова ставка – до прикладу, від Світового банку надійшов кредит зі строком погашення 19 років з п’ятирічним пільговим періодом, процентна ставка – 0,25 % річних (нараховується на невикористану частину позики), від Японського агентства міжнародного співробітництва «Джайка» був наданий кредит з терміном погашення 30 років та пільговим періодом на 10 років під 1% річних, від Уряду Італії – за нульовою процентною ставкою на 15 років (з урахуванням пільгового періоду відстрочення погашення кредиту — 7,5 років). Незважаючи на те, що такі кошти все ж потрібно буде повертати в майбутньому, їхнє значення для порятунку фінансової системи сьогодні важко переоцінити. 

Важливо, що незважаючи на війну, Уряд повністю виконував свої боргові зобов’язання, зокрема витративши 606,6 млрд грн на обслуговування та погашення державного боргу, з яких  519,8 млрд грн (85,7%) – за внутрішнім боргом і 86,7 млрд за зовнішнім. При цьому внутрішнього боргу з початку року вдалося залучити 666,9 млрд грн, що лише на 147,1 млрд грн більше, ніж витрачено на його погашення та обслуговування. 

Загальна сума на обслуговування та погашення державного боргу була б іще більшою, якби не підписання Меморандуму про взаєморозуміння щодо призупинення виплат за офіційним боргом з міжнародними партнерами у G7 та Паризькому клубі.  Згідно з інформацією Мінфіну, станом на 1 липня 2022 року на погашення та обслуговування зовнішнього державного боргу у 2022 році було заплановано витратити 135,8 млрд грн. Тобто за рахунок домовленостей з кредиторами виплати за зовнішнім боргом у 2022 році скоротилися на 49 млрд грн. Це дозволило зекономити необхідний фінансовий ресурс для фінансування нагальних державних потреб, передусім військового характеру.

Не кредитами єдиними

Поряд із борговими інструментами домовленості Уряду з міжнародними партнерами дозволили отримувати значний ресурс у вигляді безповоротної фінансової допомоги. За період від початку повномасштабної війни і до кінця 2022 року, в Україну надійшло 480,6 млрд грн грантів (табл. 1), які дозволили профінансувати соціальні потреби, заробітні плати, допомогу ВПО, медичні послуги.

Це безпрецедентна для України сума, яка становить 46% від усіх  залучених Україною зовнішніх ресурсів протягом повномасштабної війни, левову частку якої було надано США. Саме гранти, оскільки це безповоротна допомога, є найефективнішим інструментом забезпечення фінансової стійкості країни в умовах наймасштабніших дисбалансів, основним із яких є війна. 

Чого чекати у майбутньому?

2023 рік буде не менш важким для Уряду України, ніж 2022. Через відсутність достатнього обсягу власних надходжень і величезні потреби у забезпеченні оборони та безпеки країни, зростання соціальних видатків, у 2023 році Уряду необхідно буде залучити приблизно 38 млрд дол. США (1389,3 млрд грн). І це якщо не буде чергової ескалації конфлікту – нової хвилі агресії, чергових терористичних атак на інфраструктуру України (в такому разі потреби будуть лише зростати). 

Хоча розмір потреб на 2023 рік виглядає співмірним із сумами, отриманими у 2022 році, а згідно з останньою заявою країн G7, швидше за все, ми точно отримаємо у 2023 році як мінімум 32,7 млрд дол, але таких коштів, як у 2022 році, вистачить лише для балансування на межі і не залишиться для розвитку і швидкого відновлення України після чергових терористичних актів ворога. Окрім цього, за прогнозами Мінекономіки, розмір державного боргу у 2023 році перевищить номінальний розмір валового внутрішнього продукту і становитиме 102% ВВП (якщо Україна отримає обіцяні кошти переважно як кредити, а не у вигляді грантів). За теперішніх умов це, можливо, некритично, проте, якщо розглядати такий показник у довгостроковій перспективі, то виглядає він досить песимістично, адже борг потрібно буде повертати, а відновлення ВВП, за прогнозами експертів, навіть у разі швидкого закінчення війни триватиме довго. 

Тому сьогодні основні зусилля Уряду спрямовані на пошук безповоротних грошей, які дадуть змогу уникнути накопичення надмірного боргового навантаження і не створять додаткового тиску на державні фінанси у майбутньому. Крім того, варто починати готуватись до переговорів із кредиторами про реструктуризацію боргу, і що, найважливіше, зосередитися на формуванні привабливого інвестиційного середовища.