Виклики виконання Україною Угоди про асоціацію: дослідження сфери транспорту та інфраструктури

23 червня 2022 року Україна та Молдова отримали довгоочікуваний статус кандидата на вступ до ЄС. Важко переоцінити важливість рішення Європейської Ради про перехід від «інтеграції без членства» до визнання того, що Україна та Молдова увійдуть до ЄС.  Найважливіше, що така зміна має значну символічну вагу на тлі війни Росії проти України, а також свідчить про геополітичні амбіції ЄС в регіоні. Однак ані символічні, ані геополітичні причини приєднання України та Молдови до «клубу кандидатів» не мають створювати очікування їхнього швидкого та легкого приєднання.

Процес вступу до ЄС неминуче передбачає виконання країнами-кандидатами багатьох зобов’язань, від чутливих політичних реформ до наближенням власного законодавства до права ЄС у багатьох сферах, як-от довкілля, захист прав споживачів або транспорт та інфраструктура. Ця стаття фокусується на транспорті та інфраструктурі з двох причин: (i) економічна та соціальна важливість цього сектору, особливо в контексті післявоєнної відбудови України та (ii) давня проблема, пов’язана з низьким рівнем дотримання Україною зобов’язань за Угодою про асоціацію (УА) у цьому секторі.

Транспорт та інфраструктура в контексті повоєнної відбудови

Війна Росії проти України, що триває, призвела до надзвичайно великих матеріальних збитків для транспорту та інфраструктури. Станом на кінець лютого 2023 року Київська школа економіки оцінила збитки інфраструктури в 36,2 мільярда доларів США, а транспорту – у 3,2 мільярда доларів США. Згідно з аналітичною доповіддю Центру стратегічних і міжнародних досліджень (CSIS), «успішна відбудова передбачатиме, що Україна буде пов’язана та міцно вбудована в євроатлантичну спільноту.» Тож відновлення пошкодженої портової інфраструктури, аеродромів і залізничної мережі, а також будівництво нових доріг і залізниць, можна вважати каталізатором післявоєнного економічного розвитку. Сполучення має важливе значення для відновлення промислового сектору та для забезпечення доступу малих і середніх підприємств до світових та європейських ринків. Інвестиції в інфраструктуру та відповідний економічний розвиток також мають соціальне значення, оскільки надають змогу здійснити інші реформи (наприклад, скоротити час на дорогу до шкіл та лікарень) а, отже, покращити умови життя в Україні. Припускаючи, що війна закінчиться поверненням Україною своїх територій у міжнародно визнаних кордонах, експерти наголошують на необхідності покращення сполучення в напрямку схід-захід та реінтеграції Криму в українську транспортну та інфраструктурну систему (Bilotkach and Ivaldi, 2022, с. 215-219).

Відновлення та модернізація транспорту та інфраструктури є невіддільною від процесу євроінтеграції  України. Тому забезпечення залізничного сполучення України з Європою є головним пріоритетом для ЄС, коли йдеться про підтримку й розширення українського експорту до ЄС та за його межі, включно з експортом зерна до Близького Сходу та Африки. Окрім залізниці, цивільні аеропорти, порти та мости допомагають повною мірою скористатися перевагами, які надає лібералізація торгівлі між ЄС та Україною відповідно до Угоди про поглиблену та всеосяжну зону вільної торгівлі (ПВЗВТ) як частини Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Крім того, легке сполучення з ЄС сприятиме переміщенню людей між ЄС та Україною з усіма супутніми економічними перевагами. Зосередження уваги на всіх аспектах зв’язку з ЄС також має символічне значення, ознаменовуючи деколонізацію (чи «десовєтизацію») українського транспортно-логістичного сектору та де-факто європейську інтеграцію України.

Розкриття економічного та соціального потенціалу модернізації транспортного та інфраструктурного секторів вимагає від України виконання відповідних зобов’язань за УА. Згідно із класифікацією «Пульсу Угоди» Кабінету Міністрів України ці зобов’язання включають регулювання транспортного сектору та організації відповідного співробітництва між Україною та ЄС, автомобільного та залізничного транспорту, авіації, морського транспорту та внутрішніх водних шляхів, а також поштових послуг. Наразі уряд звітує про виконання 54 відсотків зобов’язань за УА в цьому секторі, причому найменший прогрес спостерігається щодо морського, автомобільного та залізничного транспорту. Хоча 54% виглядає як покращення у порівнянні з 44% у 2022 році, це все одно значно нижче порівняно з іншими секторами (наприклад, 88% у сфері державних закупівель або статистики, 87% щодо технічних бар’єрів у торгівлі та 90% у сфері захисту інтелектуальної власності).

Виконання УА у сфері транспорту та інфраструктури

Такий низький рівень дотримання Україною зобов’язань за УА в одній із найважливіших сфер зумовив написання моєї статті в співавторстві з Олександрою Егерт для Journal of Common Market Studies (JCMS). Ми хотіли з’ясувати причини такого низького рівня виконання Угоди.

Щоб зрозуміти, чому Україна відстає у виконанні своїх зобов’язань в галузі транспорту й інфраструктури, ми використовуємо комплексний підхід, поєднуючи підходи зовнішнього стимулювання(external enforcement) та управління виконанням (management). Підхід зовнішнього стимулювання розглядає невиконання зобов’язань як навмисне продумане рішення держави, засноване на аналізі витрат і вигод. Цей підхід наголошує на зовнішніх стимулах і санкціях за невиконання як на життєво важливому інструменті, який ЄС може використовувати для стимулювання країни-партнера до виконання зобов’язань із гармонізації законодавства (у випадку України такі зобов’язання прописані в Угоді про асоціацію). Натомість підхід управління виконанням припускає, що невиконання може бути випадковим. Непорозуміння може виникнути, наприклад, через двозначність формулювань угоди або брак адміністративної чи фінансової спроможності держави, яка має виконати зобов’язання. Ба більше, у рамках управління виконанням рекомендується враховувати складність сучасних міжнародних угод і час, який може знадобитися третій країні для внесення змін до власного законодавства і практики.

Щоб побачити, як чинники, які виділяють підходи зовнішнього стимулювання та управління виконанням, впливають на дотримання Україною своїх зобов’язань у сфері транспорту та інфраструктури, ми переглянули документи та провели низку інтерв’ю з українськими посадовцями, представниками бізнесу та громадянського суспільства, а також представництвом ЄС у Києві.

Ми виявили, що ЄС не має достатньо важелів впливу на український бізнес. Водночас зобов’язання України за Угодою про асоціацію нерідко означають ліквідацію монопольної позиції великих підприємств на деяких ринках (наприклад, залізничних перевезень) та/або вимагають значних інвестицій у модернізацію інфраструктури, наприклад, задля дотримання вимог до енергоефективності. Зіткнувшись із такими потенційними змінами, бізнес використовує важелі впливу на високопоставлених українських політиків (міністрів, парламент) з метою затягнути ухвалення необхідного законодавства. Розглянемо, наприклад, тривалий процес ухвалення Закону України «Про внутрішній водний транспорт». Обговорення цього закону, що узгоджує українське законодавство із нормативно-правовою базою ЄС, тривало кілька років і завершилося в 2020 році. Нові правила щодо внутрішнього водного транспорту зачепили інтереси стейкхолдерів у різних галузях, як-от транспорт, суднобудування, поштова інфраструктура, енергетика, довкілля та сільське господарство. Оскільки дехто із цих стейкхолдерів намагався захистити свою наявну монополію на використання внутрішніх водних шляхів, вони чинили вплив на депутатів з метою заблокувати ухвалення закону або лобіювати положення, які суперечили б законодавству ЄС. Іншим прикладом є поки що невдалі спроби наблизити українське законодавство про залізничний транспорт до законодавчих актів ЄС, спрямовані на відкриття українського ринку залізничних перевезень для європейських перевізників із власними локомотивами. Тут ключовим стейкхолдером виступає український державний перевізник-монополіст «Укрзалізниця», який протидіє ухваленню Проекту закону № 1196-1 «Про залізничний транспорт України». 

Слабка координація з боку органів влади, недостатня фінансова спроможність та постійний дефіцит кадрів в інституціях, які займаються питаннями євроінтеграції, ще більше ускладнюють адаптацію законодавства.

Наше дослідження підтверджує, що невиконання третьою країною взятих на себе зобов’язань за УА є наслідком «взаємопов’язаних та взаємодоповнюючих чинників, які в жодному разі не слід розглядати ізольовано один від одного». З одного боку, інституційні вади можуть спонукати внутрішні групи інтересів нехтувати зобов’язаннями країни. З іншого боку, міжінституційні розбіжності можуть загострити проблеми спроможності. Ми також виявили, що застосування глибинного якісного методу може як забезпечити глибоке розуміння викликів, що стоять за імплементацією УА, так і допомогти виявити лазівки для невиконання угоди через невеликі процедурні проблеми. Натомість кількісні підходи, які формально вимірюють прогрес імплементації, не дозволяють дізнатися про проблеми та практики, що стоять за низьким рівнем виконання УА в певному секторі.

Важливо знати не лише в яких сферах країна відстає, а й чому вона відстає. Знання чинників, які затримують виконання зобов’язань країною, дозволить урядам і ЄС прискорити імплементацію УА. Ключовими політичними висновками дослідження для Європейської Комісії та Уряду України є те, що варто:

• уникати перетворення оцінки відповідності на «проставляння галочок», оскільки розуміння (не)виконання положень УА вимагає глибокого погляду на конкретну галузь;
• залучати різні категорії стейкхолдерів (уряд, бізнес, громадянське суспільство, широку громадськість) до проведення регулярних якісних досліджень дотримання Україною своїх зобов’язань як за УА, так і в рамках інших угод;
• забезпечити доступність та різноманітність майданчиків для проведення консультацій між державою та стейкхолдерами, у тому числі онлайн, та залучення представників ЄС у разі необхідності;
• створити ініціативу з технічної допомоги «Twinning for business», у рамках якої ЄС заохочуватиме підприємства держав-членів, які приєдналися до ЄС порівняно недавно, ділитися своїм досвідом адаптації до нових правил;
• спільно вирішувати проблеми міжінституційної координації шляхом зміцнення потенціалу Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції та Комітету з питань інтеграції України до Європейського Союзу у Верховній Раді як головних органів комунікації з ЄС у виконавчій та законодавчій гілках влади України;
• підвищити статус проблем виконання УА в публічній комунікації представників ЄС та уряду України.