Як допомогти економіці пережити зовнішній шок

Основною метою розробників економічної політики в таких ситуаціях має бути допомога економіці пережити шок і якнайкраще зберегти свій потенціал. Основне припущення полягає в тому, що економіка зможе швидко відновитися після усунення причин зовнішнього шоку, якщо життєздатні компанії переживуть кризу і збережуть робочі місця.

В цій роботі представлено заходи економічного виживання, які застосовувались під час пандемії COVID-19 однією з відносно успішних держав-членів ЄС, а також розглядаються уроки, які можна винести з цього досвіду для боротьби з економічними наслідками набагато сильнішого “зовнішнього шоку”, тобто військової агресії росії проти України.

Зрозуміло, що аналогію не слід сприймати занадто буквально. Адже вірус не зруйнував інфраструктуру та будівлі, і його вплив на логістику та життя людей був значно меншим. У порівнянні з гуманітарною катастрофою і руйнуваннями, спричиненими війною, обговорення економічних викликів може здаватися передчасним. Проте таку позицію не поділяють ані бізнес, ані українська влада, яка вже вжила або анонсувала заходи з підтримки економіки. Автор статті прагне доєднатися до цих зусиль і представити інформацію про заходи, вжиті за інших, але дещо схожих обставин.

Приклад успішної практики

Існує дві причини, чому Словенія представлена як успішний приклад. Перша – хороші економічні показники країни в період кризи COVID-19. У 2021 році ВВП Словенії був на 3,5% вищим у реальному вираженні, ніж до пандемії (у 2019 році), і лише чотири країни ЄС досягли кращих результатів. Водночас сьогодні Словенія сьома з кінця за рівнем безробіття в ЄС (4,5%) – це нижче, ніж у будь-якій іншій країні, яка досягла вищих темпів економічного зростання. 

Ціною досягнення таких видатних показників розвитку економіки було зростання відношення державного боргу до ВВП країни на 14%, що майже відповідає середньому зростанню в єврозоні та лише на 2% перевищує середній показник по ЄС. Це свідчить про те, що в процесі врегулювання кризи заходи, на які витрачаються кошти, важливіші за рівень витрат.

Інша причина, чому Словенію можна вважати взірцем, є більш прагматичною. Автор цієї статті був членом урядової експертної робочої групи, яка напрацьовувала напрями заходів і підтримувала їх включення у законодавство, і володіє безпосередньою інформацією про логіку розробки цих заходів.   

У врізці представлено короткий огляд основних заходів, описаних докладніше нижче.

Підтримка бізнес-сектору 

Основним каналом підтримки бізнес-сектору були схеми збереження робочих місць. Багато компаній не могли працювати через локдауни, а інші зіткнулися зі зменшенням доходів через порушення ланцюгів поставок і зниження попиту. Зазвичай вони адаптувалися до нових умов, звільняючи значну кількість своїх працівників. Аби запобігти цьому, уряд пропонував повністю відшкодувати витрати на заробітну плату працівників, яких відправляли у тимчасову відпустку замість звільнення. За законом такі працівники мають отримувати 80% звичайної заробітної плати на період тимчасової відпустки. Працівникам, яких не відправили у тимчасову відпустку, але яким скоротили робочий день, уряд  виплачував різницю до розміру 80% від їхньої повної заробітної плати. 

Таким чином ця схема забезпечувала дохід і збереження робочого місця для найманих працівників і водночас можливість для підприємств якнайшвидше відновити нормальну роботу завдяки наявному персоналу – й тим самим уникнути дорогого процесу звільнення і повторного найму. Аби уникнути зловживань цією схемою (щоб нею не скористалися компанії, які можуть нормально працювати), уряд також покривав пенсійні внески працівників, які залишалися повністю працевлаштованими, і передбачив одноразову стимулюючу надбавку до заробітної плати. Загалом, приблизно третина всіх працівників приватного сектору скористалися схемою збереження робочих місць. 

Умовою для отримання допомоги за схемою збереження робочих місць було скорочення доходів підприємства на 20% протягом року. Проте підприємства не були зобов’язані надавати попередні докази чи прогнози виконання цієї умови. Виконання умови перевірялося лише наприкінці року на підставі річної фінансової звітності. Підприємства, які перевищили порогові показники, мали повернути субсидію на працевлаштування здійснюючи щомісячні платежі протягом наступного року.    

Для самозайнятих осіб розробили спеціальну схему підтримки. У Словенії самозайняті особи становлять приблизно 10% всієї робочої сили і включають чотири абсолютно різні категорії людей. Перша категорія – підприємці, які обирають організаційно-правову форму «індивідуальне підприємство» і наймають інших працівників, наприклад, у будівельній і транспортній сферах. Друга категорія – це особи, які обирають таку саму організаційно-правову форму для здійснення своєї діяльності самостійно або за допомогою членів сім’ї, переважно у сфері послуг. Ці дві категорії аналогічні ФОПам (фізична особа-підприємець) в Україні. Третя категорія – це незалежні фахівці, які зареєстрували свою діяльність і незалежний статус, але вони не зобов’язані оформляти «індивідуальне підприємство». Це працівники культурної сфери, журналісти, представники спортивних професій, релігійні діячі та ремісники. Четверта категорія самозайнятих осіб – голови сільських домогосподарств, які отримують основний дохід від сільського господарства.

Ці надзвичайно різні категорії самозайнятих людей мають спільну рису – зазвичай у них немає трудового договору з самим собою, хоча можуть бути наймані працівники. Це означає, що їхній дохід не буде забезпечений звичайною схемою збереження робочих місць, яка поширюється лише на офіційно працевлаштованих. Для вирішення цієї проблеми уряд передбачив базовий дохід для самозайнятих осіб в обсязі чистої мінімальної зарплати і звільнив їх від сплати обов’язкових соціальних внесків під час локдаунів.    

Механізм розподілу коштів схожий на схему збереження робочих місць. Самозайнята особа просто мала вказати, що її дохід зменшився через пандемію, а виконання цієї умови перевірялося згодом на підставі річної податкової декларації. Загалом близько половини всіх працевлаштованих осіб подали заявки на отримання базового доходу.  

Основним механізмом підтримки ліквідності для бізнесу і населення був річний мораторій на погашення кредитів. Мораторій на погашення кредитів був обов’язковим для банків і опціонним для позичальників. Тобто позичальники – як фізичні особи, так і підприємства – мали право (але не обов’язок) подати запит на мораторій, а банки були зобов’язані підтримати такий запит. З огляду на високу ліквідність банків це не створило серйозних проблем для фінансового сектору. Уряд також надав загальні державні гарантії для всіх таких кредитів, щоб банкам не потрібно було класифікувати такі кредити як непрацюючі і створювати відповідні резерви.

Також була створена схема державних гарантій для нових кредитів, але вона була менш ефективною. Одна з імовірних причин – банки не спростили свої критерії кредитоспроможності, незважаючи на гарантії, а друга – згідно з правилами надання державної допомоги позичальники мали сплачувати премію за отримання державних гарантій додатково до процентної ставки кредиту.

Разом із кредитним мораторієм також розглядався мораторій на сплату орендної плати, який активно підтримував малий бізнес, особливо у сфері послуг. Проте уряд вирішив, що мораторій на оренду допоможе орендарям, але водночас зменшить доходи власників нерухомості, які переважно також є представниками приватного бізнесу. 

Враховуючи широке охоплення населення та бізнесу заходами з підтримки працевлаштування та ліквідності, заходи щодо відшкодування податків та витрат майже не були реалізовані. Ставки податків та соціальних внесків не були знижені. Втім, соціальні внески для самозайнятих осіб, а також щомісячні авансові внески з податку на прибуток підприємств, були скасовані на час локдауну. Щоб частково покрити постійні витрати підприємств, які не могли продовжувати свою діяльність, запровадили одноразову виплату, але тільки після того, як деяким секторам довелося пережити повторний локдаун і зниження попиту. 

Підтримка доходу та попиту

Схеми зі збереження робочих місць та базового доходу забезпечували підтримку доходу для працевлаштованих та самозайнятих осіб. Особи, які не входять до складу робочої сили, отримали допомогу у вигляді одноразової надбавки до базових соціальних виплат та мінімальних пенсій. Студенти також отримали невеликі трансферти. Проте жодної специфічної допомоги не отримала категорія, яку часто називають незахищеними працівниками, а саме офіційно непрацевлаштованим чи самозайнятим особам, які періодично виконують дуже короткострокову і низькооплачувану роботу. 

Ваучери, видані населенню, використовувалися як захід з підтримки попиту. Спочатку ваучери запровадили для підтримки туристичного сектору, який значною мірою залежить від іноземних туристів. Оскільки через пандемію їхня кількість значно зменшилася, ваучери на надання послуг з розміщення отримали всі громадяни і податкові резиденти країни. Вартість ваучера відповідала вартості проживання в готелі протягом двох або трьох діб. Ваучери можна було розділити або передати членам сім’ї. Приблизно половина всіх ваучерів були використані, що дозволило значно зменшити збитки внутрішнього туристичного сектору. Дію ваучерів другого покоління було поширено на всі готельні послуги, культурні події та книги.   

Регіональний вимір 

Словенія – невелика країна, в якій проживає 2 мільйони людей. У Словенії функціонує 212 одиниць місцевого самоврядування (200 муніципалітетів і 12 міст, які мають статус муніципалітетів), але відсутні області як політичні чи адміністративні одиниці. 

Представлені заходи економічної підтримки були розроблені і рівною мірою реалізовані центральними органами влади по всій країні. Вони також мали значний регіональний вплив. Туристичні ваучери збільшили попит на готельні послуги в муніципалітетах і містах за межами основних курортних зон країни і таким чином допомогли підтримати економіку великої кількості муніципалітетів. Те саме стосується схеми підтримки базового доходу, адже розподіл самозайнятого населення по всій території країни є достатньо рівномірним, тобто воно не зосереджене виключно у найсильніших в економічному сенсі містах і муніципалітетах. 

Визнаючи зростання видатків муніципалітетів, уряд збільшив загальний рівень субсидіювання муніципалітетів з бюджету в рамках заходів з протидії пандемії. Вони зосередили свої зусилля на підтримці надання публічних послуг освіти та охорони здоров’я, але також підтримували місцевий бізнес, наприклад, скасувавши орендну плату за об’єкти державної власності.

Фактори успіху

Представлені заходи, вжиті у Словенії, дозволяють нам виявити такі чинники успіху, які обумовили досягнення відносно високих економічних показників у країні:  

1. Широкомасштабні заходи – заходи з підтримки суб’єктів господарювання були доступними для всіх, незалежно від сфери діяльності, розміру чи інших характеристик. Заходи з підтримки доходу охоплювали широкі групи одержувачів.  
2. Виплата допомоги авансом – бенефіціарам заходів з бізнес-сектору не потрібно було доводити право на отримання допомоги до моменту її отримання. За принципом «спочатку допоможіть, потім спитайте», критерії допуску (скорочення доходів протягом року) перевірялися лише наприкінці року на основі річної фінансової звітності.
3. Швидка імплементація – основний напрям ключових заходів був затверджений і поширений протягом 2 тижнів після початку першого локдауну, а перший закон з економічними заходами був ухвалений Національною Асамблеєю протягом місяця.
4. Гнучкість – закон про імплементацію економічних заходів змінювався сім разів протягом року. Основною метою змін було розширити охоплення заходів і запровадити нові заходи відповідно до обставин, що змінювалися. 
5. Консультації з бізнесом – представники бізнес-сектору були членами урядової експертної робочої групи. Їхня ключова роль полягала в тому, щоб представляти ініціативи бізнес-сектору, оцінювати запропоновані заходи з точки зору їх ефективності і наполягати на їх адміністративній простоті. 

Можливість застосування в Україні

За оцінкою Міністра фінансів України, з огляду на зниження податкових надходжень та соціальних внесків станом на 19 березня, близько 30% української економіки не працює зовсім або працює частково. 

Українська влада відреагувала на цю ситуацію запровадженням трьох основних заходів:

• Зниження податків та соціальних внесків на період дії воєнного стану. Податкові пільги були ухвалені Верховною Радою України 15 березня (Закон №7137-д). Великі компанії, за деякими винятками, можуть скористатися спрощеним режимом оподаткування, який фактично замінює податок на прибуток підприємств на єдиний податок розміром 2% від обігу. Приватні підприємці (ФОПи) не будуть сплачувати єдиний соціальний внесок за себе і мобілізованих працівників. Власники землі, розташованої на територіях, де йдуть бої, звільняються від сплати податку за землю. Акцизний податок на бензин, важкі дистиляти та скраплений газ був знижений до 0 євро, а ставка податку на додану вартість для ввезення пального – з 20% до 7%.
• Чинна ініціатива з релокації бізнесу зі сходу України у відносно безпечні громади на заході. За можливості, планується перемістити компанії разом з обладнанням і працівниками. Перевага надаватиметься стратегічним підприємствам і тим, які виробляють товари першої необхідності для задоволення потреб цивільного населення та Збройних Сил України.
• Пом’якшення кредитних зобов’язань. Згідно з Законом № 7137-д, відповідальність за несвоєчасну оплату споживчих кредитів скасовується на період дії воєнного стану, а також запроваджено мораторій на відчуження майна і виселення через несплату іпотеки.

Податкові пільги є найбільш ефективним способом невідкладної підтримки підприємств, оскільки ефект від них помітний одразу й вони не передбачають великого додаткового адміністративного навантаження. Однак податки є лише частиною операційних витрат бізнесу, і тому пільги можуть лише частково запобігти звільненням і закриттю підприємств.

Порівняно з податковими пільгами, схеми збереження робочих місць вимагають від підприємств більшої адміністративної роботи і ефективної системи розподілу коштів, але вони набагато ефективніші у подоланні кризи. Разом із тим вони забезпечують пряму підтримку рівня доходів працівників, які в іншому випадку, ймовірно, були би звільнені. Збереження робочих місць, наскільки це можливо, також сприятиме поверненню внутрішньо переміщених осіб та біженців до постійного місця проживання щойно дозволять умови. 

Ці аргументи не є суто теоретичними. Згідно з результатами нещодавнього опитування понад 1000 українських підприємств з іноземним капіталом, 63% заявили, що вони продовжують виплачувати заробітну плату своїм працівникам у повному обсязі – хоча лише 17% всіх опитаних компаній продовжують працювати на повну потужність. Це свідчить про те, наскільки важливим для компаній є збереження робочих місць і своїх працівників у важкі часи. Але, очевидно, більшість із них не зможе фінансувати зарплати з власних ресурсів протягом тривалого часу.

Схеми збереження робочих місць коштують більше, ніж тимчасові податкові пільги. Під час пандемії в ЄС була створена спеціальна фінансова програма для надання позик державам-членам з метою фінансування їхніх заходів зі збереження робочих місць. Враховуючи, що це відомий і перевірений підхід в ЄС, цілком ймовірно, що подібний механізм підтримки може бути швидко створений Євросоюзом для України.

Загалом, економічні заходи мають бути добре структуровані та аргументовані для отримання фінансування за рахунок іноземної допомоги. Хоча будь-яка допомога чи підтримка має певний позитивний ефект, видається доцільним зосередити основні зусилля на кількох широкомасштабних заходах. Один із можливих підходів – безумовний базовий дохід для самозайнятих осіб (ФОПів), на яких не поширюються схеми збереження робочих місць. Інший – мораторій на погашення кредитів. 

На додаток до схем підтримки виплати заробітної плати можуть бути корисними й інші заходи з відшкодування витрат. Вони можуть бути зосереджені на витратах на релокацію підприємств та на заміну обладнання і споруд, зруйнованих у війні. Під час відновлення для залучення інвестицій також можна запровадити зниження бази оподаткування податком на прибуток підприємств на суму інвестицій. 

Схеми підтримки попиту в формі ваучерів можуть мати незначний вплив або взагалі не мати впливу у поточній ситуації. Проте можна розглянути й інші засоби підтримки попиту. Наприклад, якщо гуманітарна допомога надана у грошовій, а не натуральній,  формі, благодійні організації можуть використати її, щоб замовити виробництво товарів, необхідних для допомоги цивільним, в українських підприємств, таким чином одночасно підтримуючи населення та економіку України.  

Ще одним важливим фактором є строки і тривалість реалізації заходів підтримки. Що стосується строків, то деякі із зазначених вище заходів можуть бути ефективно реалізовані навіть під час війни. Серед них схеми збереження робочих місць, підтримка базового доходу для ФОПів і мораторій на погашення кредитів. Реалізацію таких заходів потрібно продовжувати і після завершення воєнних дій, оскільки підприємства не зможуть миттєво відновити свою нормальну діяльність без підтримки. З іншого боку, трансферти для населення наразі можуть бути менш цінними, ніж гуманітарна допомога в натуральній формі та житлова підтримка. Аналогічно, інвестиційні стимули матимуть сенс тільки після початку процесу відновлення.