Як повоєнна відбудова визначатиме розвиток регіонів

Як повоєнна відбудова визначатиме розвиток регіонів

Photo: ua.depositphotos.com / photovs
1 Серпня 2023
FacebookTwitterTelegram
2125

У липні минулого року всі говорили про Лугано. Саме там відбулася міжнародна конференція з питань відбудови України, на якій були присутні всі топ-політики, міжнародні організації та фінансові установи, яких тільки можна уявити. Уряд України представив проєкт матеріалів Плану відбудови України, а незабаром після цього Офіс Президента виступив із пропозицією створити національний Фонд відновлення України під міжнародним управлінням. З боку партнерів Європейська Комісія просувала ініціативу створення міжнародного фінансового фонду з амбітною метою – об’єднати всіх донорів під одним дахом.

Рік потому обговорення Лондона, де у червні цього року знову відбулася конференція, уже не таке активне. Матеріали щодо Плану відновлення України оновлені не були. Амбіції Єврокомісії звелися до простої платформи для забезпечення координації донорів та фонду відновлення, який обмежився лише ЄС і який пов’язує інвестиційну підтримку з прогресом у реалізації реформ. Ідея Фонду відновлення України була представлена у слайдах, підготовлених за участю компанії BlackRock, яка нещодавно названа найбільшою компанією з управління капіталом у світі. Цілком можливо, що міжнародна фінансова та політична спільнота радше вітатиме цю ініціативу тепер, коли вона позначена логотипом цієї інвестиційної компанії та підкріплена її досвідом.

Повільний прогрес у міжнародних переговорах щодо підтримки повоєнної відбудови зрозумілий принаймні частково. Як зазначає BlackRock, інвестиції можна розпочати лише після «розумного припинення бойових дій». Однак тим часом відбудова вже триває.

Термінова відбудова

Не маючи можливості чекати на міжнародні конференції, уряд України створив Державне агентство відновлення. Його директор Мустафа Найєм відзвітував у Лондоні про роботу, проведену лише за кілька місяців. Звісно, діяльність Агентства зосередилася на відновленні електропостачання та логістичної інфраструктури. Почали працювати над забезпеченням питною водою територій, що постраждали від руйнування Каховської дамби. Також були оголошені перші тендери на окремі проєкти з відбудови житла.

На Лондонській конференції досягнуто домовленості з ООН про створення Фонду відновлення громад. Шість населених пунктів було обрано для пілотного впровадження комплексного підходу до відновлення. Цей підхід ґрунтується на ініціативах громад. Разом зі своїми мешканцями громади складуть план усього, що потребує відбудови – спочатку житло, потім найнеобхідніші громадські будівлі та інфраструктура, як-от школи, вулиці та інтернет-мережі, а потім все інше, що становить життя громади, від спортивних споруд до культурних центрів.

Такі проєкти враховуватимуть те, що вже буде відремонтовано після «розумного припинення бойових дій» силами самих мешканців, за підтримки волонтерів з усієї України та навіть з-за кордону, а також за рахунок фінансової та матеріальної допомоги, яку вдалося отримати від донорів, гуманітарних організацій, міністерств та обласних адміністрацій.

З вагомих причин, правильним рішенням є відбудова, ініційована на місцевому рівні. Місцеве населення та зацікавлені сторони, разом з органами місцевого самоврядування, найкраще знають про завдані збитки і про свої найнагальніші потреби для повернення до нормального життя. Але чи сприятимуть місцеві проєкти більш збалансованому розвитку регіонів? Чи сприятимуть вони тому, що найслабші громади і території почнуть швидше розвиватися і скорочувати відставання від більш розвинених частин країни? Не обов’язково.

Відновлення та розвиток регіонів

Не все і далеко не скрізь можна відновлювати одночасно. Відбір місцевих проєктів, які отримають фінансування від уряду та донорів, а також пріоритети відновлення інфраструктури на національному та регіональному рівнях матимуть значний вплив на те, як швидко різні громади та території відновляться та почнуть розвиватися.

Міністерство, відповідальне за регіональний розвиток, нещодавно об’єднали з Міністерством інфраструктури. Існує чимало побоювань, що в результаті цього рішення політика регіонального розвитку буде зосереджена на інфраструктурних інвестиціях, приділяючи менше уваги “нематеріальним” заходам, як-от підтримка місцевої економіки, інновацій, освіти, навичок та якості місцевих державних послуг.

З іншого боку, об’єднання міністерств дає можливість враховувати перспективи регіонального та місцевого розвитку при плануванні масштабних інфраструктурних проєктів. Вплив проєктів на можливості найменш розвинених регіонів і територій має стати одним із ключових критеріїв визначення пріоритетності їх реалізації. Входження до складу сильнішого у фінансовому та політичному плані міністерства відкриває можливість для департаменту, що відповідає за регіональну політику, мати сильніший вплив на галузеві політики, які впливають на розвиток регіонів і територій.

Для цього, перш за все, необхідно досягти спільного розуміння того, що регіональна політика – це не лише наявність спеціального департаменту та підтримка невеликих локальних проєктів через Державний фонд регіонального розвитку. Усі галузеві політики, від інфраструктури до освіти та економічної конкурентоспроможності, мають враховувати, як саме передбачені ними заходи та проєкти впливають на баланс розвитку між регіонами. Щойно таке розуміння буде досягнуто і підкріплено потужною підтримкою з боку керівництва міністерства, існуючі урядові процедури та органи можуть бути використані для врахування регіональної перспективи при плануванні всіх державних політик і відповідних бюджетів.

Підтримка місцевих ініціатив

Для успішного відновлення необхідно поєднувати масштабні проєкти національного та регіонального значення з невеликими місцевими проєктами. Вочевидь, плануванням масштабних проєктів мають займатися державні та регіональні органи влади, але при цьому слід пам’ятати, що великі проєкти також мають сприяти зменшенню територіальних диспропорцій. Територіальні громади повинні ініціювати, реалізовувати локальні проєкти та управляти ними.

Як би логічно це не виглядало, але найслабшим громадам – з точки зору їхньої економіки, людських і фінансових ресурсів, адміністративної спроможності та рівня спричинених війною руйнувань і депопуляції – може виявитися дуже складно готувати та управляти якісними проєктами. Як наслідок, вони можуть почати відставати від сильніших громад у залученні донорських та бюджетних коштів, а відтак і за темпом відновлення. А це може призвести до подальшого поглиблення територіальних диспропорцій.

Нещодавно створений портал DREAM надає можливість пошуку проєктів, ініційованих на місцевому рівні, та потенційних донорів. Це корисний ресурс, проте цього недостатньо. Найслабші громади потребують потужної підтримки вже на початковому етапі трансформації своїх ідей у добре структуровані проєктні пропозиції, які потім можна буде розмістити на порталі. Вони також потребуватимуть підтримки в управлінні реалізацією проєктів.

Підтримка громад у розробці та реалізації місцевих проєктів має стати невід’ємною частиною роботи уряду з відбудови. Наявна міжнародна технічна допомога може бути спрямована на надання такої підтримки. Для допомоги найслабшим громадам слід створити місцеві або регіональні технічні офіси, які об’єднають досвід державних службовців вищої ланки з місцевими консалтинговими організаціями, що спеціалізуються на управлінні проєктами. Слід заохочувати і підтримувати пряму співпрацю між більш досвідченими і слабшими громадами. В цьому контексті може бути цікавим досвід Програми     «U-LEAD з Європою» з її 24 регіональними офісами. Регіональні офіси надають підтримку громадам у їхній повсякденній діяльності через заходи з розвитку спроможності посадових осіб місцевого самоврядування в усіх сферах їхніх повноважень.

Планування в контексті відбудови

Вимог до планування, пов’язаних із відбудовою, не бракує. Нещодавно законодавчо запроваджено два нові документи, які мають бути підготовлені на місцевому рівні – місцеві та регіональні плани відновлення та розвитку з прив’язкою до регіональної політики, а також  програми комплексного відновлення з прив’язкою до просторового планування, як не є обов’язковими. Розпочато процес оновлення державної стратегії регіонального розвитку, після чого можна буде перейти до регіональних стратегій. Також існує амбітний комплексний План відновлення України, проєкт якого розроблено, проте не допрацьовано та офіційно не затверджено.

Отже, планування відбувається повільніше, ніж відновлювальні роботи. Можливо, це навіть добре. Нам не потрібна ще одна купа нібито комплексних, але водночас загальних документів. Потрібні конкретні проєкти, тобто не лише будівельні, а й ті, що допоможуть відновити місцеву економіку та соціальну структуру громади. І знову ж таки, потрібен не довжелезний список проєктів, а перелік найнагальніших проєктів, які допоможуть найбільше та які можуть бути реалізовані в розумні строки, і разом зможуть забезпечити міцну основу майбутнього розвитку.

Поточні вимоги до планування, обсяг яких розростається, потребують впорядкування та спрощення. Деякі пропозиції стосовно чинної нормативної бази викладені в аналітичному документі, на основі якого підготовлено цю статтю.

Перспективна відбудова

Зрештою, відбудова – це не відновлення всього того, що було в минулому, проте було пошкоджено або зруйновано. Вона полягає у відбудові та забезпеченні найнагальніших потреб на майбутнє.

Щоб знати, що саме знадобиться в майбутньому, потрібно дати відповіді на деякі складні запитання. Наприклад, скільки людей, які покинули громаду під час війни, повернуться назад – якнайшвидше чи за декілька років? А отже, чи потрібно відбудовувати все житло, школи, медичні заклади та інші об’єкти, які ми колись мали, чи вистачить меншої кількості об’єктів інфраструктури на більш-менш осяжний час? І, відбудовуючи чи ремонтуючи будівлі та інфраструктуру, чи повинні ми також дбати про те, щоб вони були більш енергоефективними, розумними, стійкими, ніж раніше? Чи маємо ми час, ресурси та навички для модернізації одночасно з реконструкцією?

Подібні питання можна поставити і щодо відновлення місцевої економіки. Які підприємства, що переїхали в безпечніші місця, повернуться і відновлять свою діяльність? В якому обсязі? Чого вони потребують найперше? Чи буде майбутня економічна основа громади такою самою, як і була, чи вона потребує пристосування до нової реальності з огляду на наявні ресурси та можливості?

Щоб відповісти на ці питання, потрібна інформація, яка виходить далеко за межі реєстрації фізичних збитків. Інформація про погіршення стану економічних ресурсів, людського потенціалу та навичок є не менш важливою, хоча її не потрібно реєструвати так само ретельно. На місцевому рівні інформацію, необхідну для найбільш нагальних проєктів відбудови та відновлення, ймовірно, можна зібрати шляхом відкритого і щирого обговорення з людьми, експертами, бізнесом та організаціями громадянського суспільства. Найкраще розуміння намірів і потреб переміщених осіб і переміщеного бізнесу можна отримати шляхом регулярного проведення опитування громадської думки на національному рівні.

Проблеми, описані в цій статті, нелегко вирішити. Але якщо ставити такі складні питання і відповідати на них, а також думати про відбудову з точки зору майбутніх потреб, можна запобігти інвестуванню в об’єкти і споруди, які не будуть потрібні в осяжному майбутньому або можуть незабаром застаріти. Забезпечення акценту відбудови на зменшенні регіональних і територіальних диспропорцій гарантує, що від цих зусиль виграють усі.

Ця коротка стаття підготовлена за підтримки Європейського Союзу та його держав-членів – Німеччини, Польщі, Швеції, Данії, Естонії та Словенії. Вона є частиною аналітичного документа «Координація процесу відбудови та відновлення з політикою регіонального розвитку в Україні», підготовленого Янезом Шуштершичем, міжнародним експертом Програми «U-LEAD з Європою», у травні 2023 року. Усі терміни в цьому документі вжиті в нейтральному значенні щодо чоловіків і жінок.

Автори
  • Янез Шуштершич, міжнародний експерт Програми «U-LEAD з Європою», колишній Міністр фінансів Словенії

Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний