Як рухаються євроінтеграційні реформи: суди, медіа, національні меншини

Під час панельної дискусії в рамках конференції «Рік реформ під час війни», організованої «Вокс Україна» за підтримки МФ «Відродження» та Посольства Швеції в Україні наприкінці листопада 2022 року, ми обговорили ключові завдання та досягнення у кожній із них, із Михайлом Жернаковим (Фундація «DeJure»), Галиною Петренко «Детектор Медіа») та Юлією Тищенко (Український незалежний центр політичних досліджень). Модерував панель Юрій Панченко (Європейська правда). Головні тези дискусії — далі.

Наскільки Україна просунулася у впровадженні судової реформи?

Михайло Жернаков: Отримання Україною статусу кандидата на вступ до ЄС допомогло зрушити «заморожені» до цього реформи, зокрема реформу Конституційного Суду. Попри те, що у жовтні 2020 року КС скасував електронне декларування та зруйнував більшу частину антикорупційної інфраструктури, два роки його не могли реформувати. Але щойно реформа Конституційного Суду потрапила у вимоги ЄС до вступу, блискавично почався прогрес — законопроєкт про реформу процедури відбору до КС ухвалили в першому читанні через два місяці після набуття Україною статусу кандидата (Рада ухвалила цей законопроект у другому читанні 13 грудня, 20 грудня Президент його підписав — прим. ред.). Проте, на жаль, не завжди швидкість означає якість.

Головна проблема полягає у процедурі відбору суддів Конституційного суду. Так, кілька років тому Венеційська комісія у відповідь на запит Президента Зеленського сказала, що для цього потрібна незалежна комісія, яка би складалася наполовину з незалежних міжнародних експертів, а на другу половину з незалежних представників громадськості, наприклад Громадської ради доброчесності (така процедура вже апробована на Антикорупційному суді, і вона працює). Але останній висновок Венеційської комісії суперечить цим рекомендаціям. Він не був обговорений ані з громадськістю, ані з представниками ЄС, та містить фактологічні помилки. Проте він підтримує норми ухваленого закону, згідно з якими до комісії з відбору суддів КС будуть входити представники уряду, Президента, Верховної Ради, з’їзду суддів, які й так призначають членів суду. Віковий ценз для членів комісії — мінімум 45 років. Юридичний стаж — мінімум 20 років — це вище, ніж вимоги до суддів Конституційного Суду. Більше того, рішення цієї комісії взагалі не є обов’язковими для суб’єктів призначення. Отже, якщо судді КС будуть призначені за результатами відбору, виконаного такою комісією, на оновлення Конституційного суду годі сподіватися.

М’яка позиція Заходу щодо українських реформ зрозуміла — він не хоче тиснути на уряд воюючої країни. Але таким чином Захід робить тільки гірше, адже це дозволить українській владі імітувати реформи замість робити їх по-справжньому. І це при тому, що Захід має дуже великий важіль впливу на українську владу — вступ до ЄС (який також підтримують понад 90% громадян України). 

Ситуація із втіленням судової реформи загалом також залишає бажати кращого. Адже хоча закони про Вищу раду правосуддя та Вищу кваліфікаційну комісію суддів були ухвалені у липні 2021 року, ці органи ще не запрацювали, відповідно відбір та переатестація суддів не проводяться. 

Сьогодні в судах 2500 вакансій. Отже, якщо зараз не вдасться зробити ВРП та ВККС незалежними, вони наповнять суди трьома тисячами залежних суддів (з урахуванням тих, які звільняться) — це майже половина всієї судової системи. І поки ці «друзі Портнова» не звільняться, тобто наступні тридцять років, ми систему ніяк не змінимо. До того ж, щойно ЄС визнає реформу проведеною, буде складно переконати когось, що щось пішло не так — ми це вже бачили на прикладі Верховного Суду в 2016-2017 роках. Тому важливо зробити все правильно з першого разу.

Судячи з того, хто подається на конкурси, ми вже зіткнулися з нестачею кадрів для роботи в судах. Це питання правничої освіти. Людей з дипломами юристів в одинадцять разів більше, ніж вимагає ринок, але хороших юристів серед них мало. Серед тисяч юристів, які випускаються щороку, хороших — можливо, кілька десятків. Тобто юридична освіта потребує реформування.

Для запуску судової реформи потрібно 8 членів Вищої Ради Правосуддя, яких мають призначити на з’їзді суддів у січні. Зараз судова мафія розігрує сценарій призначення на цьому з’їзді двох контрольованих членів і відтягування решти процесів ще приблизно на рік. Робиться це через ОАСК та росіянина Богдана Львова, колишнього суддю Верховного Суду. Якщо влада дозволить цьому статися, це відтягне судову реформу і євроінтеграцію на рік. Тому важливо нарешті ліквідувати ОАСК та позбавити громадянства Богдана Львова. (15 грудня закон про ліквідацію ОАСК набрав чинності — прим. ред.)

Чи працюватиме закон про олігархів, який хвалять європейці?

Михайло Жернаков: Як і у випадку судової реформи, закон про олігархів хвалять, щоб допомогти українській владі, адже законом із десяти статей неможливо побороти олігархію. Занесення олігархів до списку може бути початком боротьби, але саме по собі не є ефективним заходом. Треба боротися з тим, що робить олігархів олігархами — монополією на ринках та відсутністю верховенства права. Тому, окрім закону про олігархів, потрібні ефективна судова реформа та ефективна реформа антимонопольного законодавства та інституцій. Тоді олігархи просто зникнуть як явище, бо не зможуть отримувати й утримувати монопольне становище та боротися з конкурентами неконкурентними методами (через нереформовані суди).

Що не так із чинним законом про нацменшини?

Юлія Тищенко: Вимога ЄС стосувалася модернізації законодавства про нацменшини, тому що ЄС — це реформи заради демократії. Різні країни під час підготовки вступу до ЄС ухвалювали законодавство про забезпечення прав національних меншин, підтримку їхнього розвитку. Чинний Закон України «Про національні меншини» хороший, але старий, адже він ухвалений ще у 1992 році та йому не вистачає імплементаційних механізмів. Крім того, є дискусійні моменти з приводу організації освіти мовами нацменшин, зокрема Закону «Про освіту». За цим законом, у 2023 році закінчується перехідний період для переходу шкіл на українську мову навчання. Тому, скоріше за все, буде актуалізоване питання балансу мов у освіті, хоча національних меншин, які піднімають це питання, не так багато (говорячи про національні меншини, я маю на увазі меншини з країн ЄС, а не росіян). Свого часу росіяни дуже багато спекулювали про те, що під час децентралізації ліквідуються райони, закриваються школи, урізаються права нацменшин тощо. Але дослідження тої ж Ради Європи продемонстрували, що це не так. І у нас у законодавстві є відповідні запобіжники.

Чи можливо, що новий закон буде діяти в інтересах росіян, що викличе протести всередині країни в нинішній ситуації?

Юлія Тищенко: Це питання внутрішнього регулювання. Ніде у висновках Європейської Комісії не сказано про представників російської нацменшини. Там лише загальні рекомендації до закону, надані кілька років тому.

Проте РФ завжди використовувала аргумент стосовно захисту російськомовних як привід до агресії — і в 1990-х, і у 2000-х роках. Спроба анексії Автономної Республіки Крим також проходила під знаком «захисту російськомовних». Така риторика буде використовуватися, тому важливо говорити про здоровий баланс, про постколоніальну історію, про те, що вразливою у нас є саме українська мова, а не російська. Наші нацменшини значною мірою зрусифіковані. Кілька років тому учні болгарських шкіл в Одеській області вчили рідну мову через російську, чого не мало б бути. Інтеграційну роль в Україні має грати українська мова. 

Зараз пишеться новий закон про меншини (спільноти) у співпраці з Радою Європи, можливо, до кінця року він буде внесений до парламенту (закон було ухвалено наприкінці 2022 року). Але важливе також питання імплементації — як це буде відбуватися, чи будуть на це ресурси. Також треба бути готовими до дезінформаційних кампаній, адже питання меншин — це також і питання російської громади.

Що відбувається із законом про медіа?

Галина Петренко: На жаль, українські громадяни не вважають важливою реформу медіа. Але вона важлива, оскільки зі ЗМІ, так само, як із медициною чи освітою, громадяни стикаються щодня. Закон про медіа — це лише одна з частин реформи медіа. Його обговорення триває з 2019 року. Однією із найбільших новацій, які принесе цей закон, буде регуляція онлайн-медіа, якої до цього не існувало. Якщо спочатку хотіли регулювати всіх, включно з блогерами, версія, яку прийняли цього року в першому читанні, значно помірніша й розумніша щодо цього. 

Після першого читання було подано більше 2000 правок, які обговорюються не у відкритому режимі, тому це свого роду «чорна скринька» — депутати до останнього не знатимуть, за що голосуватимуть у другому читанні (закон про медіа у другому читання парламент ухвалив 13 грудня — прим. ред.). Закон налічує понад 300 сторінок, тому після ухвалення його потрібно буде уважно перечитати, щоб усвідомити, на що, на кого та як він зрештою впливатиме.

Друга частина медійної реформи відбудеться під впливом війни, бо змінюється спроможність медіа виробляти контент і спроможність людей споживати його. Разом із законом про медіа це спричинить зміни, які зараз не може передбачити ніхто (сподіваюся, що вони не будуть негативними). 

Як війна впливає на медіа? По-перше, дослідження Інтерньюз показало, що виросло споживання новин із регіональних медіа і довіра до медіа (це хороші новини). Не дуже добрі новини — зростання популярності Телеграму, який є нерегульованим, і навіть закон про медіа не зможе його регулювати. По-друге, через відключення електроенергії виникають два питання: чи зможуть медіа (зокрема телебачення) пристосуватися та виробляти контент (зокрема, навіть єдиний телемарафон уже під загрозою) та чи зможе аудиторія споживати контент і яким чином. Тут зміни безперечно відбудуться. Можливо, аудиторія не зможе споживати довгі “важкі” відео, навіть якісно зняті. Можливо, чим більше люди споживатимуть новини з Телеграму, тим більше на них впливатиме російська дезінформація. 

Проте є кілька позитивних історичних моментів, якими можна скористатися. По-перше, гроші міжнародної донорської допомоги зараз спрямовуються переважно в незалежні медіа, і вони вже порівнювані з доходами від, наприклад, телевізійної реклами, які традиційно йдуть в олігархічні медіа. Тобто голос незалежних медіа стає і ставатиме більш помітним. По-друге, українські громадяни починають більше усвідомлювати проблеми дезінформації і стають менш сприятливими до російської дезінформації. По-третє, голос українських громадських організацій став більш помітним на міжнародному рівні. І тут виникають можливості для адвокатування тих реформ, які стосуються не лише України (покарання російських пропагандистів у міжнародних судах, доопрацювання політик соціальних мереж у сфері боротьби з дезінформацією).

Чи зменшує закон права та сфери застосування української мови, як про це каже опозиція?

Галина Петренко: Цього ніхто не знає. Багато про це говорили, але правда в тому, що подано 2000 поправок, але ніхто не знає, які з них будуть прийняті.

«Момент істини» настане, коли буде можливість побачити текст закону та оцінити його. Висновки європейських експертів до тексту після першого читання говорили про те, що закон відповідає європейській директиві на 60%, що недостатньо. Адже рекомендація Єврокомісії — не ухвалити закон про медіа, а гармонізувати наше законодавство з європейським. Якщо у другому читанні його зможуть привести у більшу відповідність до європейських директив, це буде успіх, якщо ні, то це ускладнить наш рух до ЄС.