Якими мають бути публічні закупівлі в Україні у післявоєнний період?
Beta

Якими мають бути публічні закупівлі в Україні у післявоєнний період?

Photo: ua.depositphotos.com / [email protected]
22 Вересня 2022
FacebookTwitterTelegram
752

Наразі в експертних колах триває обговорення бачення системи публічних закупівель під час воєнного стану та після війни. Враховуючи масштаби та характер руйнувань інфраструктури, публічні закупівлі виступатимуть одним із основних інструментів відбудови України.

Ми підтримуємо спрощення порядку здійснення закупівель для оперативного задоволення потреб та забезпечення максимальної прозорості у закупівлях. Проте закупівлі можна використати не лише для придбання робіт чи послуг, але й для досягнення додаткових «горизонтальних» цілей за відповідними напрямами державної політики, у першу чергу тих, які будуть визначені у Плані відбудови України (екологічної безпеки, захисту прав людини, повернення громадян тощо). 

Додаткова цінність у публічних закупівлях

В Україні звичним є сприйняття публічних закупівель як засобу придбання необхідних товарів, робіт та послуг з оптимальним співвідношенням ціни та якості для забезпечення потреб держави. Враховуючи проблеми, які свого часу сформувались у системі публічних закупівель, основною метою правового регулювання цих відносин є забезпечення максимальної прозорості, конкуренції та економії державних коштів. 

Проте через значні обсяги публічних закупівель багато країн використовують їх більш стратегічно та розглядають не лише як засіб ефективного задоволення потреб держави, але і як інструмент державного регулювання для досягнення цілей за відповідними напрямами державної політики згідно з національними пріоритетами та міжнародними зобов’язаннями. Багато країн під час здійснення закупівель намагаються поряд із функціональною метою (придбання товарів, робіт і послуг) реалізувати «горизонтальні» цілі, тим самим створюючи додаткову цінність закупівлі. 

Для України стратегічне використання публічних закупівель не є новим (декілька прикладів наведено у Таблиці 1). Втім, досягнення додаткових цілей носило фрагментарний або формальний характер і не завжди відповідало взятим міжнародним зобов’язанням у сфері публічних закупівель. 

Таблиця 1. Горизонтальні цілі у публічних закупівлях України

Горизонтальна ціль Нормативно-правовий акт, яким передбачені положення про ціль  Засіб досягнення цілі
Підтримка вітчизняних виробників або окремих галузей економіки Закон України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» (редакція від 22.02.2000 р.) (втратив чинність) Надання переваги тендерній пропозиції, поданій вітчизняним виробником, шляхом застосування преференційної правки до її ціни або обмеження участі у процедурі закупівлі виключно вітчизняними виробниками (у випадку коли очікувана вартість предмета закупівлі не перевищувала встановлену Законом суму)
Закон України «Про публічні закупівлі» (поточна редакція)  Вимога враховувати встановлений ступінь локалізації виробництва у випадку закупівлі визначених товарів на суму від 200 тис. грн.
Підтримка людей з обмеженими можливостями Постанова КМУ «Про затвердження Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні коштів» № 921 від 17.10.2008 р. (втратила чинність) Надання переваги тендерній пропозиції, поданій підприємствами громадських організацій людей з інвалідністю, де кількість людей з інвалідністю становить не менше 50% середньооблікової чисельності штатних працівників облікового складу за рік, шляхом застосування преференційної поправки, якщо такі підприємства є виробниками товарів, робіт та послуг, що закуповуються
Закон України «Про публічні закупівлі» (поточна редакція)  Можливість здійснювати закупівлю без застосування порядку проведення спрощених закупівель у разі, якщо закупівля товарів і послуг здійснюється у підприємства або організації, що засноване(а) громадською організацією осіб з інвалідністю та отримало(а) дозвіл на право користування пільгами з оподаткування відповідно до законодавства
Охорона навколишнього середовища Закон України «Про публічні закупівлі» (редакція від 06.05.2016 р.)  Вимога, щоб технічні, якісні характеристики предмета закупівлі передбачали необхідність застосування заходів із захисту довкілля

Новий етап розвитку системи публічних закупівель, обумовлений гармонізацією вітчизняного законодавства з вимогами ЄС, створив значні можливості для стратегічного використання закупівель в Україні. Проте рівень їх реалізації залишається низьким. Враховуючи курс на відбудову України на принципах сталого розвитку і те, що публічні закупівлі потенційно можуть виступати засобом досягнення майже всіх цілей сталого розвитку, потрібно посилювати стратегічну роль закупівель.

Світовий досвід

Багато країн світу мають досвід використання публічних закупівель для досягнення соціальних цілей. Так, після Першої та Другої Світових війн Великобританія за допомогою закупівель вирішувала проблеми працевлаштування ветеранів з обмеженими можливостями. Сьогодні у цій країні діє акт про соціальну цінність, що встановлює, яким чином замовники можуть створити ширші соціальні, економічні чи екологічні переваги для населення. 

Різні країни використовують публічні закупівлі для розв’язання таких проблем як 

  1. боротьба з використанням дитячої праці (Норвегія, США);
  2. боротьба із примусовою працею (сучасним рабством – Великобританія та потогінними фабриками – США);
  3. забезпечення професійного навчання та надання робочих місць певним групам людей, яким важко працевлаштуватись і які тривалий час знаходяться без роботи (Нідерланди, Великобританія, Фінляндія, Іспанія);
  4. підтримка участі у закупівлях корінних народів (Канада, Австралія) та певних груп населення – ветеранів, жінок (США);
  5. забезпечення гендерної рівності (Швеція);
  6. та інших соціальних питань, наприклад, підтримка чесної торгівлі (Данія).

Такі аспекти охоплюються поняттям соціально відповідальних закупівель. Наприклад, у Швеції публічні закупівлі допомагають працевлаштуватись іммігрантам, молоді, людям з обмеженими можливостями чи тим, хто є безробітним уже тривалий час. 

Більшість розвинених країн мають стратегії публічних закупівель на різних рівнях, починаючи від національної стратегії (Швеція,  Фінляндія, Уряд Шотландії) до стратегічних планів публічних закупівель або стратегій сталих закупівель на місцевому рівні (м. Едінбург, м. Ньюпорт, м. Хельсінки та ін.) чи навіть на рівні окремих замовників. Наприклад, у Шотландії, якщо замовник наступного року планує витратити на закупівлі понад 5 млн фунтів, він має перед початком фінансового року підготувати закупівельну стратегію, зазначивши в ній не лише те, як закупівлі сприятимуть виконанню його функцій, але і переваги для громади, сприяння дотримання підрядниками та субпідрядниками зобов’язань у сфері безпеки праці та здоров’я та ін. 

А в польському Законі про публічні закупівлі є положення про необхідність кожні чотири роки розробляти державну закупівельну політику, яка б визначала пріоритетні заходи у сфері закупівель та бажані напрями у діяльності замовників під час укладання договорів про закупівлю. Один із пріоритетів – закупівля інноваційних та сталих товарів.

Такі стратегічні документи визначають роль закупівель для досягнення ширших результатів для населення, враховуючи особливості розвитку відповідних територій та пріоритетні напрями, визначені у прогнозних та програмних документах економічного та соціального розвитку країни. Крім того, у багатьох країнах ЄС розроблені національні стратегії та плани дій з розвитку закупівель в окремих сферах та напрямах, наприклад, запровадження «зелених» закупівель. Ці стратегії, на відміну від української Стратегії реформування системи публічних закупівель, містять не лише процес реформування системи закупівель, але й бачення закупівель як засобу досягнення додаткових цілей та орієнтовані на довгостроковий результат для кінцевих споживачів.  

Будівельна галузь є однією з найбільш сприятливих для реалізації соціально відповідальних закупівель шляхом встановлення вимог із працевлаштування. Серед успішних прикладів – проект з реновації незаможного району у місті Еребру, Швеція. Реалізація цього проекту здійснювалась у тісній співпраці зі службою зайнятості. Однією з цілей проекту було надання безробітним орендарям у цьому районі можливості працювати шляхом проходження стажування та подальшого працевлаштування у компанії, яка виконувала договір, або іншому партнері проекту. Служба зайнятості допомагала набирати орендарів та оплачувала стажування, а компанія-виконавець договору вимагала від кожного учасника проекту (включно з субпідрядниками) наймати хоча б одного стажера, якому могли запропонувати роботу після завершення стажування. Дослідження, проведене під час виконання проекту, показало, що з 50 людей, які пройшли стажування, 18 отримали постійну роботу. Інвестиції в заробітну плату та навчання оцінили у 350 тис. євро, тоді як довгострокові майбутні вигоди – приблизно в 11 млн євро (за рахунок збільшення податкових надходжень та зменшення витрат на соціальне забезпечення). 

Пропозиції для України

Публічні закупівлі можуть бути інструментом досягнення стратегічних цілей визначених у Плані відновлення України. Для цього потрібно запровадити комплексний підхід до стратегічного використання публічних закупівель. Адже «горизонтальні» цілі реалізуються не лише у критеріях оцінки пропозиції, а можуть бути інтегровані у процес закупівель на будь-якій стадії – від планування до виконання договору. Для цього потрібно розробити стратегію публічних закупівель та забезпечити її безпосередній зв’язок із документами соціально-економічного розвитку. Така стратегія має визначати стратегічну роль публічних закупівель, а також цілі за відповідними напрямами державної економічної, екологічної та соціальної політики, у реалізації яких закупівлі можуть відігравати важливу роль. Результат потрібно оцінювати в контексті створення переваг для населення України, а не лише як ефективність процесу придбання товарів, робіт та послуг.

Враховуючи заплановані роботи з масштабного будівництва та реалізації інфраструктурних проектів під час відбудови України, публічні закупівлі можуть стати засобом професійного навчання та працевлаштування певних груп населення – внутрішньо переміщених осіб, ветеранів, осіб, які повертаються з-за кордону, тощо.

Крім того, закупівлі можуть зіграти значну роль у захисті та відновленні прав працівників, адже порушення цих прав є одним із найбільш поширених наслідків недобросовісної конкуренції у закупівлях з метою досягнення максимальної економії. В умовах, коли значна кількість людей в Україні втратили роботу й відповідно готові працювати на будь-яких умовах, вони можуть стати вразливою групою для таких зловживань. Тому застосування вимог щодо захисту прав людини під час закупівель є важливим напрямом для розвитку закупівель в Україні. 

Закупівлі можуть стати одним із засобів реалізації цілей за напрямом «Захист прав ветеранів війни», зокрема в аспекті надання державою можливостей ветеранам безбар’єрно реалізовувати свій професійний потенціал. Наприклад, у США існує спеціальна програма з підтримки під час закупівель малих та середніх підприємств, які не менш ніж на 51% знаходяться у власності одного або декількох ветеранів війни з інвалідністю та відповідають іще низці критеріїв*.

Крім того, публічні закупівлі можуть стати одним із потужних засобів досягнення цілей з охорони навколишнього середовища, зокрема, шляхом встановлення “зелених” вимог, пов’язаних із предметом закупівлі або безпосередньої закупівлі “зелених” товарів. На цьому неодноразово наголошувалось як у зарубіжних, так і вітчизняних дослідженнях. Особливо актуальним це питання буде під час відновлення зруйнованої інфраструктури, коли вимоги до ресурсо- та енергоефективності мають бути інтегровані у публічні закупівлі. Важливо вивчати досвід провідних країн у здійсненні циркулярних публічних закупівель. Наприклад, місто Амстердам у Королівстві Нідерланди повторно використовує будівельні матеріали з розібраних будівель. 

Стратегічний підхід дозволить розвинути серед українських замовників розуміння суспільної ролі закупівель (зараз, на жаль, не всі замовники розуміють, як працювати, наприклад, з неціновими критеріями). Бізнесу це дасть сигнал, як краще планувати організацію своїх виробничих процесів; органам контролю у сфері публічних закупівель – орієнтир на різні цілі у закупівлях, а не лише на максимальну економію державних коштів, що наразі значно обмежує свободу замовників у реалізації таких цілей; інвесторам та донорам – сигнал про прихильність уряду до сталого розвитку

Крім того, слід поступово змінити підхід до здійснення високовартісних закупівель, які можуть мати істотний додатковий вплив на населення та економіку країни в цілому. Для таких закупівель слід оцінювати потенційний екологічний, соціальний та економічний вплив. Грунтуючись на зарубіжному досвіді, буде доречним, щоб іще на стадії планування замовник розглядав, які потенційні додаткові до самого предмета закупівлі екологічні, соціальні та економічні переваги певна закупівля може надати населенню, і виходячи з цього формувати вимоги до предмета закупівлі. Враховуючи значний потенціал публічних закупівель, Україна не може дозволити собі ставити за мету закупівель лише економію коштів.

* США виключили такі закупівлі зі свого Додатку щодо сфери охоплення Угодою СОТ про державні закупівлі, тому така політика не порушує взяті ними міжнародні зобов’язання.

Автори
  • Веста Малолітнева, провідний юрист Інституту економіко-правових досліджень Національної академії наук України, кандидат наук

Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний