Забезпечення підготовки до вступу в ЄС: Унікальна модель децентралізації та регіональної політики Польщі для освоєння коштів ЄС

Структурна та регіональна політика Польщі за останні тридцять років значно еволюціонувала: від відсутності будь-якого стратегічного планування та будь-якої територіально орієнтованої діяльності на початку 1990-х років до поступового відновлення їхнього значення і ролі в системі державної політики. Це зрештою призвело до того, що на межі першого й другого десятиліття ХХІ століття політика згуртування ЄС стала ключовою державною політикою, що визначає цілі всієї соціально-економічної політики уряду, методологічні стандарти і навіть спосіб функціонування інституцій, що опікуються процесами соціально-економічного розвитку. 

Значною мірою це стало можливим завдяки розробці унікальної моделі децентралізації та регіональної політики у країнах Центральної Європи, а також завдяки якісній підготовці процедурної та інституційної системи освоєння коштів, що дозволяє максимально використовувати європейські фонди. 

Під освоєнням коштів у цьому контексті слід розуміти не лише отримання та повне витрачання коштів ЄС (Польща використала всі кошти, виділені в рамках політики згуртування з моменту вступу і до сьогодні, тобто близько 170 млрд євро), але й спрямування цих коштів на підтримку процесів реалізації структурних змін, які дозволяють Польщі та її регіонам посилити свою конкурентну позицію й підвищити якість життя (діаграма 1).

Регіональна політика та децентралізація держави

Системні перетворення та безсумнівний економічний успіх Польщі за останні 30 років досягнуті завдяки кільком взаємозалежним і наскрізним факторам політичного, економічного, соціального та навіть культурного характеру. Від самого початку трансформаційних зрушень – наприкінці 1980-х років – побудова ефективної системи регіональної політики відповідно до стандартів ЄС та реалізація програми кардинальної децентралізації стали важливою складовою наукових і політичних  дискусій про те, як саме трансформувати комуністичну ментальність і неефективну централізовану планову економіку. Однією з перших реформ некомуністичного уряду, запровадженою 1 січня 1990 року, стало відновлення муніципалітетів (місцевого самоврядування). Муніципалітети підзвітні громадянам і несуть широкий спектр відповідальності за забезпечення різноманітних публічних послуг та суспільних благ.

Очікуваними результатами децентралізації та реформи місцевого самоврядування стали:

• підвищення ефективності держави – краще надання державних послуг і забезпечення суспільних благ;
• поширення та вкорінення демократії;
• зниження рівня корупції та зловживань;
• на пізнішому етапі – підготовка до членства в ЄС.

У 1994 році уряд Польщі сформулював комплекс принципів і напрямів розвитку сучасної регіональної політики в умовах ринкової економіки. Природно, головна увага цієї політики була зосереджена на таких цілях:

• підтримка позитивних структурних змін у регіонах з метою підвищення їх конкурентоспроможності;
• розв’язання соціально-економічних проблем найбільш проблемних регіонів шляхом підтримки процесів структурних перетворень.

Перша мета передбачає проактивну функцію регіональної політики, а саме допомогу в нарощуванні конкурентоспроможності кожної території, що сприяє загальному економічному розвитку країни (фокус на ефективність). На практиці це означало, що значна частина коштів регіональної політики спрямовувалася на підтримку зростання продуктивності шляхом підтримки агломераційної функції великих міст, що зростала, підтримки регіональних центрів зростання, розбудови та модернізації інфраструктури, що має стратегічне значення для всієї економіки (дороги, залізниці, аеропорти, енергосистеми тощо), а також через підтримку розвитку людських ресурсів та підприємств, що мають найбільший потенціал для зростання (ці підприємства були визначені на основі своїх бізнес-планів та набору ключових показників).

Друга мета полягає в тому, що регіональна політика має стати важливим інструментом вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів та забезпечення мінімальних стандартів надання суспільних благ і послуг, які в іншому випадку – в умовах вільної ліберальної ринкової економіки – були б недоступні для людей, що проживають за межами найбільш економічно заможних територій. Запобігання територіальним дисбалансам та диспропорціям розглядалося з самого початку трансформаційного процесу як важлива, але радше додаткова мета національної регіональної політики. У період підготовки до вступу в ЄС лише обмежені національні ресурси використовувалися для підтримки населення та ґмін (муніципалітетів) із найвищим рівнем безробіття, а також для вирішення інших проблемних питань, згаданих вище. Ситуація почала поступово змінюватися з кінця 1990х, коли почали надходити перші передвступні кошти на підтримку регіонального розвитку для вирішення проблемних питань. 

З часом важливість внутрішньої згуртованості як мети регіональної політики зросла внаслідок збільшення внутрішніх диспропорцій на регіональному рівні (за ВВП на душу населення) та поступового соціально-економічного занепаду деяких сільських районів і невеликих міст. Після приходу до влади нової політичної партії наприкінці 2015 року фокус національної регіональної політики був офіційно змінений у 2017 році через ухвалення нової середньострокової стратегії – Стратегії відповідального розвитку 2017. У цій стратегії соціально-економічна та просторова згуртованість визначена ключовою метою регіональної політики.

Формування системи освоєння коштів ЄС

З початку 1990-х років, в очікуванні поглиблення євроінтеграційних процесів у найближчі роки та надходження коштів з бюджету ЄС на цілі розвитку, головною метою регіональної політики Польщі стала побудова злагодженої системи освоєння коштів. Ця система координує галузеві політики і створює регіональні структури, здатні програмувати та впроваджувати структурну політику, використовуючи власні ресурси на власний ризик і під власну відповідальність. У 1993-1994 рр. уряд Польщі опублікував концепцію регіональної політики, яка передбачала створення інституційних структур як на центральному, так і на субнаціональному рівнях, які могли б ефективно отримувати й освоювати допомогу ЄС, використовуючи методи та процедури європейської політики згуртування, сприяючи таким чином швидкій інтеграції з ЄС та використанню ресурсів.

Концепція передбачала підготовку нормативно-правової бази для інституційної системи регіональної політики та мала дві важливі особливості:

• сильна інституція національного рівня, яка може координувати національну політику, що має вплив на території, одночасно обмежуючи ізольовані, несистемні підходи в уряді, і яка може представляти уряд у відносинах з регіональними інституціями для обговорення міжрегіональних політик та заходів національного значення;
• сильні регіональні інституції, здатні планувати та впроваджувати політику на своїх територіях, використовуючи власні ресурси та юридичні повноваження, а також брати участь у формуванні міжрегіональних політик.

Розуміння цілей та пріоритетів регіональної політики, сформоване на той момент, визначило напрямок руху кількох урядів щонайменше на два десятиліття. Формування регіонів відбулося ще в 1999 році, до вступу Польщі в ЄС. Окрім того, з 1999 року поступово формувався потужний координаційний центр в уряді, який завершився створенням потужного Міністерства регіонального розвитку в 2005 році.

З 1989 року Польща використовувала програму передвступної допомоги PHARE (Польща та Угорщина: допомога в реструктуризації економіки цих країн) для підтримки процесу адаптації до стандартів ЄС. Однак лише у 1993 році, після рішення Європейської ради в Копенгагені про запрошення Польщі до ЄС, програма почала фінансувати інвестиційні проєкти та розбудовувати адміністративну спроможність для освоєння коштів ЄС, у тому числі у сфері регіональної політики. 

Ще більш потужні фінансові ресурси, що мобілізуються в спосіб, подібний до структурних фондів у рамках політики згуртування, надходять до Польщі з 2000 року за такими програмами:

• ISPA. Інструмент структурної політики для підготовки до вступу в ЄС,  спрямовується на інфраструктурні проєкти у пріоритетних для ЄС галузях – довкілля та транспорт.
• SAPARD. Спеціальна програма для сільського господарства та розвитку сільських територій в контексті підготовки до вступу до ЄС.
• Нова програма забезпечення соціально-економічного згуртування PHARE, в якій поєднуються підходи Європейського фонду регіонального розвитку (ЄФРР) та Європейського соціального фонду (ЄСФ) і яка реалізується у формі національних та транскордонних програм співробітництва.

Перша програма регіонального розвитку PHARE-STRUDER стартувала у 1993 році і зосереджувала свою увагу на воєводствах (регіонах) Польщі, які стикалися з проблемами, пов’язаними з реструктуризацією промисловості або економічною відсталістю. Ресурси цієї програми (загалом близько 70 млн євро) були спрямовані переважно на співфінансування інвестицій у малі та середні підприємства (МСП) і муніципальну інфраструктуру. Для координування реалізації програми було створено Агентство регіонального розвитку Польщі (Polska Agencja Rozwoju Regionalnego – PARR) як спеціальну структуру поза межами державної влади. PARR змогла запропонувати кращий рівень зарплат, ніж у державному секторі (які спочатку фінансувалися ЄС), і функціонувала з більшою гнучкістю. Вона перебувала під безпосереднім наглядом Європейської Комісії для забезпечення дотримання встановлених процедур надання допомоги перед вступом до ЄС. У цей період в окремих воєводствах були створені агенції регіонального розвитку для реалізації компонентів програми STRUDER, а також наступних регіональних програм PHARE у 1997, 1998 та 1999 рр.

До 1999 року безпосередня участь центральних і місцевих органів влади в реалізації програм PHARE на етапі підготовки до вступу в ЄС обмежувалася переговорами з Єврокомісією щодо змісту програм та участю в роботі структур, які ухвалюють рішення, на правах партнерів. При цьому передвступні програми в цій сфері контролювалися національним координатором з питань підготовки до вступу в ЄС, який відповідав за переговори з ЄС та виконання Національної програми адаптації acquis (NPAAA), – Управлінням з питань європейської інтеграції (з 1996 р.).

Потреба у створенні інституції, що координувала б регіональну політику на урядовому рівні, стала очевидною з 1997 р., коли Польщу запросили розпочати переговори про вступ до ЄС (засідання Європейської ради в Люксембурзі). Це було зумовлено кількома факторами, зокрема зростанням ролі регіональної політики в процесі вступу до ЄС. З 1997 року фінансування регіональної політики з боку ЄС почало збільшуватися, поступово поширюючись на всю країну. Стало зрозуміло, що після вступу до ЄС політика згуртування ЄС вимагатиме потужної адміністративної структури. Іншим фактором став курс на децентралізацію в 1999 році, з ухваленням новим урядом рішення про створення 16 великих воєводств змість 49 малих, де ключову роль почали відігравати органи регіонального самоврядування. Це вимагало створення на національному рівні сильного партнера органів самоврядування у реалізації ними регіональної політики.

Процес створення центру, відповідального за регіональну політику, програмування та реалізацію програм, що співфінансуються ЄС, тривав кілька років. Після кількох змін урядів (1997, 2001, 2004, 2005 рр.) сформульована на початку трансформаційного процесу концепція побудови сильного центру була реалізована у 2005 році зі створенням Міністерства регіонального розвитку (до того часу PARR була ліквідована). На це Міністерство були покладені функції, пов’язані з регіональною політикою, управлінням коштами ЄС і національним стратегічним соціально-економічним і територіальним програмуванням.

Для реалізації передвступних програм з 2000 року (ISPA, SAPARD PHARE Соціально-економічна згуртованість) та програм політики згуртування (після вступу до ЄС у 2004 році) уряд Польщі вирішив покласти повну відповідальність за їх реалізацію на органи державного управління, включаючи урядові органи, а пізніше, з 2006 року, також і на регіональні органи влади. Це призвело до ліквідації колишньої системи реалізації програми PHARE, в тому числі Польської агенції регіонального розвитку (PARR), посилення державного нагляду за центральними органами (наприклад, за Польською агенцією розвитку підприємництва, створеною у 2000 році) та підпорядкування агенцій регіонального розвитку органам регіонального самоврядування.

Здебільшого це стало можливим завдяки тому, що в середньому близько 4% коштів політики згуртування ЄС (і навіть більше за передвступними програмами, особливо на початку процесу підготовки до вступу в ЄС) можна було використати на підтримку зайнятості, навчання та різних ініціатив з розбудови інституційного потенціалу в галузі державного управління.

Ефективність польської системи в освоєнні коштів ЄС та реалізації політики регіонального розвитку можна пояснити кількома ключовими факторами, серед яких:

• Досягнення згоди попри політичні розбіжності щодо пріоритетності підготовки до членства в ЄС та побудови ефективної системи освоєння європейських коштів.
• Створення єдиної системи програмування та моніторингу політики розвитку, регіональної політики і політики ЄС, що забезпечило стратегічну координацію, покращення підготовки планів та проєктів на операційному рівні й перенесення процедур на національну політику.
• Створення сильного управлінського центру на чолі з Міністром з питань регіональної політики, відповідального за програмування та освоєння коштів ЄС, а також за проведення регіональної політики і нагляд за всією соціально-економічною системою уряду.
• Децентралізація управління з одночасним впровадженням надійних механізмів партнерства та стратегічної координації між урядом і регіональними органами влади.
• Приділення значної уваги формуванню та зміцненню компетенцій адміністративного персоналу, залученого до розробки та реалізації програм і проєктів ЄС.
• На початковому етапі приплив нових мотивованих кадрів під час створення нових інституцій, що мав важливе значення для державного управління та регіонального самоврядування.
• Кадрова стабільність у створених інституціях, незважаючи на політичні зміни, у тому числі в структурних підрозділах, залучених до освоєння коштів ЄС, включно з управлінським персоналом.

У статті розглядаються тільки деякі аспекти створення системи освоєння коштів політики згуртування в Польщі, пов’язані з розробкою унікальної моделі децентралізації та регіональної політики. Для ознайомлення з процедурною й інституційною системою освоєння коштів, будь ласка, читайте другу статтю, підготовлену на основі документу  «Процеси підготовки до вступу в ЄС у контексті децентралізації, регіональної політики та координації структурних інструментів» Пьотра Жубера.