Зусилля ЄС із побудови стратегічної автономії в економічній сфері та їхній вплив на відносини Україна-ЄС

Як Євросоюз розповсюджує ідею стратегічної автономії зі сфери оборони та безпеки на економіку? Які трансформації переживає внутрішній ринок та спільна торговельна політика Союзу, реагуючи на все більшу (гео)політизацію економічних зв’язків? Які юридичні інструменти вже ухвалили, а які планують? І як нові виклики та відповіді впливають на економічну інтеграцію Україна-ЄС? Відповіді на ці запитання – у нашому матеріалі.

Стратегічна автономія ЄС: розвиток через кризи

Cтратегічна автономія ЄС означає «здатність Євросоюзу діяти автономно – тобто незалежно від інших держав – у стратегічно важливих галузях політики». Підхід Союзу до визначення цих стратегічних галузей чітко відповідає хронології криз, із якими ЄС стикався протягом останнього десятиріччя.

Тригером для серйозної дискусії про необхідність автономії ЄС у сфері безпеки та оборони стало занепокоєння у зв’язку зі змінами зовнішньополітичних та оборонних пріоритетів США за часів президентства Трампа. Заяви Трампа щодо необхідності виходу США з НАТО та неготовність захищати східноєвропейських союзників у випадку нападу РФ серйозно підважили трансатлантичну єдність та посилили позиції держав-прихильників стратегічної автономії. 

Один із важливих практичних результатів дебатів в ЄС за часів Трампа – це cтворення 2017 року Постійного структурованого співробітництва (Permanent structured cooperation), покликаного поглибити співпрацю держав-членів в оборонній сфері. PESCO можна назвати «історією успіху», адже ця структура дозволила реалізувати більше 50 інноваційних проектів у різних сферах – від посилення спроможності ЄС на воді до створення спільної європейської школи розвідки. 

Однак, попри те, що до PESCO приєднались майже всі держави-члени (крім Данії, Мальти та Британії, яка на 2017 рік ще була членом Союзу), серед них все ще відсутній консенсус про майбутнє стратегічної автономії в оборонній сфері. Основні теми дебатів у цьому контексті стосуються необхідних інвестицій в оборону та балансу між стратегічною автономією та відносинами ЄС-НАТО. Саме тому навіть Стратегічний компас ЄС, ухвалений вже після вторгнення РФ в Україну, передбачає створення досить обмеженого спільного контингенту збройних сил ЄС та не зобов’язує держави-члени інвестувати певний відсоток ВВП в оборону.

Не менш важким й контроверсійним є рух ЄС до стратегічної автономії в економічній сфері. Економічний вимір концепту набув актуальності у зв’язку з коронакризою, яка наочно показала, як сильно ЄС залежить від імпорту товарів. Перебої у функціонуванні ланцюгів постачання через протиепідемічні заходи у Китаї та інших країнах ускладнили доступ громадян та компаній ЄС спочатку до медичних масок та інших медичних і фармацевтичних товарів, а згодом і до напівпровідників (чипів) та сировини. Глобально пандемія продемонструвала вразливість складних ланцюгів постачання та стала поштовхом до повернення на територію ЄС низки виробництв із третіх країн (решорінгу»).

Війна РФ проти України як виклик для стратегічної автономії ЄС

Війна РФ проти України неабияк підживила рішучість Союзу розвивати стратегічну автономію в оборонній та економічній сфері та додала до концепту ще один важливий вимір – енергетичний. Ще до війни топ-дипломат ЄС Жозеп Боррель привернув увагу держав-членів та партнерів до феномену «мілітаризації взаємозалежності» в глобальній економіці. «На його думку [Жозепа Борреля], «торгівля, інвестиції, доступ до ринків, транспортне сполучення, технології, туризм – усе те, що в межах глобалізації було предметом поглибленого співробітництва – перетворилося на інструмент політичного впливу, домінування та жорсткої конкуренції без правил» – писав у 2021 році директор Дипломатичної академії України, а нині Посол України в Японії Сергій Корсунський. Ця характеристика дуже влучна для політик Росії як щодо України, так і Євросоюзу.  Блокування чорноморських портів, обстріли енергетичної інфраструктури України та погрози зменшення поставок нафти та газу в європейські країни – яскраві приклади мілітаризації Росією їжі та енергетики. 

Крім безпосередніх дій РФ, її війна проти України безперечно сприяла політизації геокономічних зв’язків. Масштабна міждержавна війна з одного боку спонукає певних гравців використовувати силу для досягнення своїх політичних цілей (дії Азербайджана щодо Карабаха, масштабна атака ХАМАС на Ізраїль), а з іншого призводить до «гонки озброєнь» з метою стратегічного стримування. Обидва феномени потребують збільшення потужностей військової промисловості, а отже об’єктивно провокують дефіцит критичної сировини. Взаємне стримування та конкуренція на глобальній арені реалізуються й за допомогою широкого спектру економічних засобів (economic warfare). Такі засоби варіюються від повної економічної блокади до застосування заборон на імпорт та експорт та регуляторних заходів, наприклад, ненадання дозволів та ліцензій, а також включають (часто взаємні) санкції та замороження фінансових активів. Широке застосування таких торговельних заходів додатково зменшує вагу Світової Організації Торгівлі (СОТ), яка вже певний час потерпає від кризи, зокрема через неефективність її механізму вирішення спорів.

Жозеп Боррель оголосив про «геополітичне пробудження» ЄС на тлі дедалі більш фрагментованого, мілітаризованого та конкурентного світу. Це пробудження від сну про глобалізовану планету, де вільна торгівля, інвестицій та відповідні взаємозалежності сприяють миру й розвитку, до реальності, де будь-яка значна залежність може бути використана як зброя.

Зусилля ЄС щодо реформування внутрішнього ринку

У відповідь на нові виклики ЄС докладає зусиль для підвищення стійкості Спільного Ринку та здатності Союзу стримувати та чинити опір гравцям, які застосовують заходи економічного примусу для досягнення політичних цілей. Відповідно до дослідження ірландського Інституту міжнародних та європейських справ, основні напрямки внутрішньої економічної політики ЄС наразі включають управління стратегічними залежностями, диверсифікацію ланцюгів постачання, посилення індустріальних спроможностей та зусилля з підтримки прав людини та захисту навколишнього середовища за допомогою ринкової сили. 

Як і у випадку зі стратегічною автономією у сфері безпеки та оборони, країни ЄС мають різні погляди та пріоритети, пов’язані з розвитком спільного ринку. Так, Данія, Швеція та Фінляндія історично є важливими адептами відкритого ринку ЄС та принаймні до війни РФ проти України висловлювали занепокоєння щодо стратегічної автономії в економічній сфері як форми протекціонізму. Із часом, однак, ці країни стають більш свідомими щодо необхідності посилювати спільний ринок і пропорційно обмежувати вільну торгівлю, якщо це є необхідним для забезпечення конкурентності Союзу на світовій арені. Внаслідок економічно та репутаційно болючого досвіду подолання енергетичної залежності від Росії Німеччина робить акцент на управлінні стратегічними залежностями та розвитку цифрового суверенітету. Натомість Франція пропонує надати пріоритет індустріальному посиленню ЄС, а не посиленню незалежності від зовнішнього впливу.

Саме тому сьогоднішні дії ЄС із реформування спільного ринку треба розуміти як комплекс багатовекторних та консенсусних дій. Основні інструменти реформування включають законодавчі інструменти, інвестиційні програми та стратегічні партнерства. У таблиці 1 представлені найвідоміші з цих ініціатив, а нижче я розглядаю ті з них, які стосуються євроінтеграції України.

Категорія	Інструмент	Завдання
Законодавчі інструменти	Інструмент Спільного Ринку для надзвичайних ситуацій [Single Market Emergency Instrument]	Законодавча пропозиція має на меті забезпечити безперебійне функціонування Спільного Ринку під час криз, зокрема, пов’язаних із труднощами функціонування міжнародних ланцюгів постачання.
	Регламент щодо експортного контролю [Regulation setting up a Union regime for export control, brokering, technical assistance and transfer of dual-use goods]	Регламент встановлює детальні правила експорту та інших видів трансферу товарів і послуг подвійного призначення, тобто тих, які можуть застосовуватися як у цивільному, так і у військовому секторах.
	Інструмент скринінгу прямих іноземних інвестицій [Foreign Direct Investment Screening Mechanism]	Інструмент має координувати національні системи перевірки прямих іноземних інвестицій, щоб переконатись, що інвестиції не дають інвесторам значного політичного впливу.
	Регламент про здійснення права Союзу на застосування та виконання міжнародних торговельних правил [Enforcement Regulation]	Регламент регулює застосування Союзом широкого спектру обмежувальних заходів у відповідь на порушення торговельними партнерами Союзу правил міжнародної торгівлі
	Інструмент запобігання примусу [Anti-Coercion Instrument]	Законодавча пропозиція представлена з тим, щоб дозволити ЄС застосовувати широкий спектр обмежувальних заходів у відповідь  на випадки застосування третіми країнами економічного примусу проти ЄС для досягнення їхніх політичних цілей
Інвестиційні програми	Європейський фонд чіпів на основі Європейського акту щодо чіпів [European Chips Fund]	Фонд має на меті посилення ланцюгів поставок у сфері напівпровідників (чипів) та збільшити ринкову частку ЄС на глобальному ринку чіпів до 20%. Фонд сприятиме розвитку екосистеми напівпровідників та полегшить доступ до фінансових та інвестиційних можливостей для відповідних стартапів.
	Важливі проекти спільного європейського інтересу та індустріальні альянси [Important Projects of Common European Interests and Industrial Alliances]	Це транскордонні проекти у сфері інновацій, інфраструктури та досліджень, які одночасно отримують підтримку від Єврокомісії відповідно до законодавства ЄС про державну допомогу та приватні інвестиції (схвалені проекти присвячено темам Мікроелектроніки (32 та 56 компаній-учасниць з 5 та 14 держав-членів відповідно), Батарей (17 компаній з 7 держав-членів та 42 компаній з 12 держав-членів) та Водню (по 35 компаній з 15  та 13 держав-членів, відповідно)
	Програма «Цифрова Європа» [Digital Europe]	Програма спрямована на фінансування проектів у п’яти галузях, зокрем, суперкомп’ютери, штучний інтелект, кібербезпека, розвиток технічних навичок та застосування широкого спектру цифрових технологій у суспільстві та в економіці
Стратегічні партнерства	Стратегія «Глобальний портал» [Global Gateway]	«Глобальний портал» – це міжнародна інвестиційна програма ЄС, спрямована на розширення ринків збуту та побудову інфраструктурних партнерств із третіми країнами в таких секторах, як транспорт, клімат та енергетика, освіта та дослідження, цифровізація та здоров’я. Програма частково є альтернативою китайському проекту «Один пояс, один шлях».
	Торговельна та технологічна рада ЄС-США [The EU-US Trade and Technology Council]	Торговельна та технологічна рада – це трансатлантична дипломатична ініціатива, спрямована на координацію економічних та цифрових політик між США та ЄС, зокрема в контексті побудови стійкіших ланцюгів постачання

Реформи Спільного Ринку та євроінтеграція України

Парафована 2012 року та підписана 2014 року Угода про асоціацію Україна-ЄС  має на меті, зокрема, «запровадити умови для посилених економічних та торговельних відносин, які вестимуть до поступової інтеграції України до внутрішнього ринку ЄС…та підтримувати зусилля України стосовно завершення переходу до діючої ринкової економіки, у тому числі шляхом поступової адаптації її законодавства до acquis ЄС». Однак, навіть поверхневий огляд зусиль ЄС щодо трансформації внутрішнього ринку показує: Україна інтегрується в зовсім інший внутрішній ринок, ніж ринок, який існував десятиліття тому: більш напружений та регульований, готовий створювати нові можливості для внутрішніх гравців і давати відсіч зовнішнім, але – парадоксально – більш вразливий через потенційні регуляторні помилки.

Яскравий приклад більшої напруженості та регульованості являє собою пропозиція Інструменту спільного ринку для надзвичайних ситуацій. Пропозиція передбачає застосування п’яти режимів управління ринком з огляду на можливі кризи: від діяльності дорадчої ради з метою моніторингу поточної ситуації та ланцюгів постачання до двох режимів екстреного регулювання. Відповідно до дослідження Саміни Султан та її колег з Німецького Економічного Інституту в Кельні, режими екстреного регулювання ринку під час криз передбачають широкий спектр обмежень для держав-членів та бізнесу, наприклад, обов’язки щодо створення стратегічних резервів та управління ними. Вадою інструменту, на думку авторів, є фокус на фінансових санкціях, а не стимулах для залучення підприємств у державах-членах ЄС до виробництва дефіцитних товарів. 

Питання в тому, чи адаптивність процесів децентралізованого контролю через ринки є недостатньою та справді потребує жорсткого вертикального регулювання під час криз? Оскільки пропозиція містить досить розпливчасте поняття «кризи» та прямо пов’язує його з недоліками функціонування міжнародних ланцюгів постачання, існує ризик занадто частого застосування кризового режиму і відповідно порушення ринкових механізмів. Тому залежно від характеру майбутніх криз та практики застосування інструменту для надзвичайних ситуацій приєднання до нього може мати для України як плюси (реагування на кризи в рамках великого ринкового блоку, допомога у формуванні резервів та фінансуванні підприємств), так і мінуси (жорстке регулювання «зверху», потенційні санкції для бізнес-акторів).

Регулювання застосування ЄС односторонніх обмежувальних інструментів у відповідь на порушення торговельними партнерами норм торгівлі або здійснення політичного впливу на ЄС через економічні заходи безперечно є важливим кроком до більш стійкого ринку. Наприклад, Інструмент запобігання примусу, щодо якого Рада ЄС та Європарламент нещодавно досягли політичної угоди, є радше інструментом стримування, покликаним відвернути треті країни від ідеї здійснення економічного тиску на ЄС для політичних цілей. 

Для України гармонізація законодавства із законодавством ЄС про обмежувальні інструменти (мита, квоти, регуляторні заходи) безперечно стане кроком вперед у контексті як економічної інтеграції, так і зовнішньополітичної співпраці з Союзом. Потенційним ризиком є конфлікти й «звуження простору для маневру» у відносинах із третіми країнами, наприклад, країнами Глобального Півдня, у випадку застосування Україною до них обмежувальних заходів відповідно до зобов’язань в рамках інструментів ЄС. З іншого боку, участь в інструментах ЄС розповсюдить «парасольку» ринкової сили ЄС на Україну, стримуючи треті держави від здійснення економічного тиску на Україну.

Водночас інтеграція України до нових інструментів внутрішнього ринку означатиме й нові можливості для підприємств, зокрема технологічних стартапів. Українські підприємства, дослідники та публічні інституції вже можуть подавати заявки на фінансування в рамках програми «Цифрова Європа» (бюджет на 2021-2027 роки становить 7.5 млрд євро) для розвитку спільної цифрової інфраструктури та підтримки цифрової трансформації. Участь у Європейському фонді чипів та у важливих проектах спільного європейського інтересу також беззаперечно сприятиме як інтеграції України до внутрішнього ринку, так і технологічному розвитку.

Підсумовуючи, сучасний етап реформ внутрішнього ринку ЄС означає як нові можливості, так і виклики для українських стейкхолдерів, особливо в контексті кризового управління та відносин з третіми країнами.