Податкова реформа в Україні, або Як досягнути неможливого

Проект податкової реформи від Мінфіну не є виходом з пастки, у якій знаходиться українська економіка. Міністерство навіть не намагається дати відповідь на жоден із викликів, що існують в українській податковій системі. Найсуттєвіша зміна, яку пропонує Міністерство, зниження ставки єдиного соціального внеску, вже передбачена чинним законодавством. Справді, відповідні закони, що були прийняті 28 грудня 2014р., мають більше право називатись «податковою реформою», ніж теперішній проект Мінфіну, – хоча, звичайно, і вони не є справжньою реформою.

Розпочата VoxUkraine дискусія є дуже корисною зокрема тому, що показує, наскільки віддаленими від українських реалій є деякі вельмишановні іноземні експерти. Проблемою є те, що саме ці експерти повинні консультувати уряд України та, що є навіть важливішим, міжнародних донорів і кредиторів, від яких уряд наразі дуже залежить. Я вже зробив спробу заповнити цю прогалину, написавши серію статей (дивіться тут, тут і тут) і обіцяю продовжувати. На жаль, належного результату досі немає, оскільки Міністерство фінансів уже оприлюднило проект, що має дуже мало спільного зі справжньою реформою (якщо під «реформою» розуміти докорінну зміну сутності та взаємодії пов’язаних сторін і вирішення головних проблем системи). Натомість, уряд вже втретє намагається обдурити суспільство у той самий спосіб: «А, то ви хочете податкової реформи? Добре, ми «реформуємо» (тобто вихолостимо або знищимо) спрощену систему оподаткування. Ах, то ви вже не хочете реформи? Що ж, як собі бажаєте». І в результаті умови для ведення бізнесу залишаються незмінними або надалі погіршуються. На жаль, вельмишановні колеги фактично підтримують цю витівку уряду, вихваляючи суто технічні покращення та аплодуючи згортанню спрощеного оподаткування. Але це шлях у нікуди.

Пастка, з якої нам потрібно звільнитися

Найбільшою, стратегічною проблемою є те, що українська економіка знаходиться в пастці.

Зазвичай [1] існує досить сильний зв’язок між якістю урядування в країні, часткою держави в економіці (визначеною як частка податкових надходжень у ВВП) і соціальних благ, які вона забезпечує. Попит на соціальні блага, в свою чергу, пов’язаний не лише з патерналістськими очікуваннями або такими «звичками» як безплатні освіта та медична допомога, але також із такими об’єктивними соціальними та демографічними чинниками як старіння населення, перехід від розширеної до нуклеарної сім’ї тощо. Але знову ж таки, зазвичай всі ці чинники з’являються паралельно з інституціями та добробутом. Наприклад, індустріалізація руйнує патриархальні родинні зв’язки, що забезпечують підтримку старих та непрацездатних осіб. Але водночас значно зростає добробут, а кращий рівень життя у свою чергу призводить до старіння населення. Водночас індустріалізація зазвичай стає можливою завдяки розвитку сучасного державного урядування та ринкових інституцій. Як наслідок, населення похилого віку рідко поєднується зі слабкими ринковими інституціями та урядуванням.

Частка держави в економіці дуже різниться по всьому світу, маючи помірний (хоча статистично значущий) негативний вплив на довготривалі темпи росту – хоча цей вплив може бути як прямим, так і оберненим. Але справжня картина є складнішою. З одного боку, є більш-менш економічно життєздатні країни з низькими податками – слабкими інституціями – низьким рівнем соціального захисту (який там не конче необхідний). Уряди в таких країнах не можуть збирати багато податків, чи навіть не намагаються цього робити, таким чином фактично компенсуючи слабкість інституцій. Така ситуація є прийнятною, оскільки платники податків отримують якість відповідну до заплачених коштів, тобто податковий тягар відповідає якості інституцій та не стримує ріст економіки. З іншого боку є скандинавські країни з високими податками – прекрасними інституціями – високим рівнем соціального захисту, що також є життєздатними, тому що платники податків отримують справедливу вартість за свої кошти – набагато більше вартості за набагато більше коштів. Оскільки ці країни є достатнього багатими, низькі темпи зростання не сильно засмучують їхніх громадян.

Якщо платники податків отримують більше за ті самі кошти, країна має гарні шанси стати економічним «тигром». Так стається, коли населення молоде та переважно здорове, люди не звикли до «безкоштовних обідів», а урядування є порівняно якісним і ринкові інституції достатньо сильними порівняно з іншими країнами «третього світу». Проте це швидше виняток із правил, який швидко зникає, бо ці країни переходять до верхнього кінця спектру. Частіше стається, що низька здатність збирати податки ще більше знижує спроможність уряду забезпечувати суспільні блага. Саме це є типовою пасткою, в якій опиняються багато країн, що розвиваються. Проте це не та ситуація, в якій перебуває Україна. Наша проблема є зовсім іншою: внаслідок неприродного історичного шляху наша країна стала винятком на протилежному від «тигрів» боці тренду.

З одного боку, Україна страждає від надзвичайно слабкого урядування та пригнічених ринкових інституцій. Проблема включає, проте не обмежується, нестримною та системною корупцією, яка не лише накладає дуже високий корупційний податок на бізнес, але й спотворює конкуренцію (а отже і конкурентний добір), що призводить до значних суспільних втрат. Крім того, уряд не в змозі надавати суспільні блага достатньої якості (та кількості) – досить лише поглянути на судову систему. З іншого боку, Україна вже має «старе» населення з досить високими (навіть за європейськими мірками) очікуваннями щодо соціальних стандартів, суспільних благ та «безкоштовних обідів».

Більше того, вона змушена вести війну з одною із світових надпотуг – що означає не лише високі військові видатки, а й необхідність задовольняти патерналістів хоча б до такої міри, щоб не дозволити російським агентам розпалити бунти. Останні два чинники означають, що податковий тягар не може бути знижений до рівня, відповідного теперішній якості інституцій, і не може бути знижений швидко. З іншого боку, економіка не витримує високих податків. Саме тому країна ніколи не зможе рости швидко без докорінного покращення урядування. Але це є дуже складним та довготривалим процесом. Більше того, корупція аж ніяк не може бути викорінена лише «грубою силою», допомогти може тільки докорінне закриття можливостей для корупції. Але високі податки є одним із чинників, що збільшують або навіть створюють можливості для виникнення корупції, а отже вони перешкоджають покращенням у цій ключовій царині.

Чи є проект Мінфіну справжньою реформою?

Отже, чи є проект податкової реформи від Мінфіну виходом з цієї пастки? Відповідь: «Ні». Міністерство навіть не намагається дати відповідь на жоден із викликів, що існують в українській податковій системі. Найсуттєвіша зміна, яку пропонує Міністерство, зниження ставки єдиного соціального внеску, вже передбачена чинним законодавством. Справді, відповідні закони, що були прийняті 28 грудня 2014р., мають більше право називатись «податковою реформою», ніж теперішній проект Мінфіну, – хоча, звичайно, і вони не є справжньою реформою. То ж чому ми повинні аплодувати цьому проекту? Що саме в проекті має «надихати» (INSPIRE, як зазначено в офіційній презентації)?

«Справедливість»? Ця ідея настільки суб’єктивна, що не може бути добрим критерієм. Економічні філософи без упину сперечаються, що є більш справедливим: оподаткування прибутків, споживання чи можливостей… Проте ці дискусії відірвані від реальності, оскільки насправді всі податки збираються у певний «історичний» спосіб. Все, що економіст може запропонувати – це як зробити збір податків більш ефективним, зменшити спричинені оподаткуванням економічні викривлення (або принаймні спрямувати їх у бажаному напрямі) і зробити податки менш шкідливими для росту. Однак, безумовно, найбільш несправедливою формулою оподаткування є конфіскаційне оподаткування, коли податкові зобов’язання визначається дискреційно, в «ручному режимі», на розсуд окремих чиновників – як це наразі відбувається в Україні. Проект Мінфіну не змінює ці засади, не впливає на існуючі можливості прийняття рішень чиновниками на власний розсуд. Більше того, проект спрямований на розширення свободи дій чиновників шляхом поступового знищення спрощеного оподаткування.

Оподаткування за єдиними ставками? Звичайно, це добра ідея, за винятком, можливо, ПДВ на ліки, оскільки це може вбити чи позбавити здоров’я тисяч людей, які не можуть дозволити собі необхідне лікування навіть зараз, особливо після знецінення гривні. Крім того, ПДВ на медичні та освітні послуги далі збільшить прогалину між «безплатними» послугами, що надаються урядом, та та платними, які надаються приватним сектором. А так, звичайно, пропорційним однакові ставки – це добре, принаймні тому, що це заощадить час бухгалтерів, таким чином піднімаючи позицію країни в рейтингу умов ведення бізнесу «Doing Business». Ось і всі переваги такого рішення. «Пласкі» ставки не вирішують згаданої вище проблеми дискреції («несправедливого ставлення»), яка пронизує всю українську регуляцію, включно з податковою.  Тому це рішення може лише незначно покращити умови ведення бізнесу.

Зміни в структурі податків? Так, уряд йде у правильному напрямі, вирішивши здійснити довгоочікуване зменшення єдиного соціального внеску. Проте ця ідея далеко не нова, як уже зазначалося вище. Зараз важливо знайти компенсатор, який би дозволив утримати фіскальну рівновагу незалежно від цього зниження. Рішення, запропоновані Мінфіном, збільшують податкове навантаження на домогосподарства та середній клас; вони не ведуть до оподаткування «олігархів» (не як особистостей, оскільки це навряд чи можливо [2], а як вигодонабувачів від щедрих рент), що було би справді справедливим способом зібрати трохи коштів у бюджет.

Можливо, така реформа була доброю для Словаччини (звідки її скопійовано), але чи є докази, що вона матиме добрі наслідки для України? Чи Україна має зараз схожі проблеми та можливості на ті, що їх мала Словаччина, коли пан Міклош проводив цю реформу? Ні, аж ніяк. Наприклад, чи хтось може зараз уявити, що найбільші автомобільні компанії світу інвестують мільярди євро в Україну? На жаль, це навряд чи станеться. Далі, чи ми маємо схожі інституції та культуру? Ні, лише частково. Передусім, на відміну від України, Словаччина ніколи не належала Російській Імперії, де «начальники» завжди правили за допомогою вибіркового застосування невиконуваних норм. Відповідно, дискусія навколо реформи Міклоша у Словаччині зосереджувалась на виборі між прогресивним чи пропорційним оподаткування прибутку, і тут пропорційне оподаткування вирішило проблему. Проте Україна вже запроваджувала набагато нижчу фіксовану ставку податку на доходи громадян майже в той самий час, практично без жодного ефекту. Головною перевагою словацької реформи для міжнародних інвесторів було те, що вони могли заощадити на послугах правників та бухгалтерів внаслідок простоти податкових законів. Тоді як в Україні головною проблемою є те, що навіть найкращі правники та бухгалтери не можуть захистити інвестора від нестримного шантажу, здирництва, і навіть рейдерства, здійснюваного податківцями чи за їхньої підтримки. Непередбачувані податкові зобов’язання є набагато більш важливою проблемою, ніж навіть ставки оподаткування, не кажучи вже про такі дрібниці як складність розрахунків через різниці в ставках та велику кількість податків. Цей перелік можна продовжувати і продовжувати.

Скопійована зі Словаччини реформа навіть не намагається вирішити ці проблеми. Єдиною суттєвою зміною, запропонованою урядом, є ще один наступ на спрощене оподаткування. Ця проблема заслуговує на окрему статтю, що вже готується. Тут я лиш хочу нагадати, що частка платників податків на спрощеній системі оподаткування в загальному обороті в приватному секторі складає лише 6,6%. Таким чином, чи може економіст дійсно сподіватись, що будь-яке маніпулювання (негативне для платників податків) такою часткою може пришвидшити ріст економіки, значно збільшити надходження до бюджету чи вагомо зменшити частку тіньової економіки? Іншими словами, чи це може бути виходом із вищеописаної пастки? На жаль, ні.

Вихід із пастки

Все ж вихід з цієї пастки існує. Його запропонувало об’єднання організацій громадянського суспільства та незалежних експертів.

По-перше, загальний рівень податкових ставок є не єдиним тягарем для бізнесу. І навіть витрати, пов’язані з дотриманням податкового законодавства, які Мінфін обіцяє (незначно) скоротити, є лише частиною тягаря. Вони є важливими для малих підприємств, але швидко зменшуються із зростанням розміру бізнесу. Але важливо пам¢ятати, що український бізнес сплачує високий корупційний податок [3]. Його розмір дуже важко оцінити, але близько кількох відсотків доходів українських фірм точно передається податківцям. Утім, існує спосіб суттєво зменшити його. Згідно з Робертом Клітгаардом, «корупція = дискреція (свобода дій чиновників) + монополія – підзвітність». Таким чином, обмежуючи дискрецію, можна суттєво зменшити корупційний податок – або перетворивши його на надходження до бюджету, або залишивши бізнесу, або зробивши і те, і те – як це сталось давно, коли було запроваджено спрощене оподаткування. Певною мірою, саме ті стосунки, що склалися в цих 6,6% приватного сектору, повинні бути поширені на решту 93,4%, а не навпаки.

По-друге, склад податків має значення. Економічна теорія стверджує, що фіксовані податки  (lump-sum taxes), на розрахункову вартість доходу чи  майна – як приблизної оцінки такого доходу – найменше «спотворюють» економіку. Далі йдуть непрямі податки, тоді як прямі податки найбільш шкідливі. Практика це підтверджує. Отже, можна стимулювати ріст, просто перерозподіливши той самий податковий тягар на користь податків на майно та непрямих податків. Більше того, є докази, що такі дії дозволять дещо знизити ставки податків, оскільки в корумпованих країнах збір саме прямих податків найпроблемніший. До того ж, це означає, що такі структурні зміни допоможуть зменшити корупцію.

І звичайно, необхідно скоротити бюджетні видатки – переважно завдяки усуненню неефективностей, корупції, субсидій тощо.

Все вищезгадане запропоновано громадянським суспільством. Серед інших добрих ідей, проект передбачає пропорційне оподаткування і скасування всіх привілеїв для галузей (включно з агропромисловістю). Але він пропонує дещо більше, наприклад «Гонконгську» модель податку на розподілений прибуток, а можливі втрати бюджетних надходжень більш ніж компенсуються податком на майно [4], що вираховується із зобов’язань за податком на прибуток; докорінне спрощення для платників податків; передбачуваність платежів (та надходжень) і т. д. Проект є фіскально відповідальним (вимагає лише помірного скорочення бюджету, 2-5% ВВП в першому році) і реалістичним щодо передбачуваних доходів. Зокрема, в своїх розрахунках ми не покладаємося на будь-які виграші від детінізації. Проте перенесення навантаження з еластичної бази оподаткування (якою є зарплата) на нееластичну (майно) має привести до певної детінізації, за інших рівних умов, тобто при незмінних очікуваних втратах в разі порушення податкового законодавства. Складно зрозуміти економічну логіку професора Конрада, коли він стверджує протилежне [5].

Так, звичайно, не існує такого поняття як якісна, але проста система оподаткування. Наприклад, єдиний податок з обороту, який деякі вітчизняні економісти вважають за панацею, у ринкових умовах працює погано. Насправді найпростішим податковим законом є конфіскаційний: «Король одноосібно та незалежно вирішує, скільки хто повинен заплатити», ось і все. Проте це, безумовно, найбільш несправедливий та неефективний вид податку, який тільки може бути.

Однак, складність законодавства чи адміністрування (яких неможливо уникнути у добре прописаному податку на майно) не обов’язково означає дискрецію чиновників або створення інших потенційних можливостей для корупції: якісним є закон, який написано зрозуміло, але достатньо детально, щоб унеможливити вільне трактування чиновниками. Більше того, складність не обов’язково повинна торкатися користувача, вона може залишатися невидимою, всередині системи. Наприклад, надзвичайно складний всередині смартфон може бути у вжитку простим як іграшка, так що навіть немовля здатне гратися ним [6]. Саме цього прагнемо і ми. І ми віримо, що така система оподаткування може стати не лише однією із конкурентних переваг України, а й нашим виходом із вищеописаної пастки.

Примітки:

[1] Існує довготривала академічна дискусія щодо цих питань. Якісний огляд можна переглянути тут.

[2] Прогресивне оподаткування особистих прибутків надбагатих осіб діє більш чи менш ефективно лише якщо вони вирішують надалі жити та працювати в цій країні. Проте навіть в найбільш комфортних для проживання країнах, цей спосіб не працює найкращим чином, оскільки багата людина може легко переїхати до країни із нижчими податками. Тому прогресивне оподаткування насправді зміщує податковий тягар на середній клас.

[3] На жаль, мені не вдалось знайти будь-які недавні оцінки.

[4] На відміну від Мінфіну, ми говоримо про повноцінний податок, в першу чергу, на комерційне та промислове майно, без жодних винятків для комерційних підприємств, і зі ставками на рівні приблизно 2% від оціночної вартості (imputed value) землі зі спеціальними коефіцієнтами для ділянок, зайнятих будівлями та обладнанням, із врахуванням їхньої висоти. Насамперед, податок має стати важливим джерелом надходжень до бюджету, що більш ніж компенсує всі попередні надходження від податку на прибуток підприємства. Деталі буде надано пізніше.

[5] При теперішньому рівні дотримання податкових вимог, або ймовірність бути викритим під час виплати зарплати в конвертах є порівняно невисокою, або витрати на підкуп податківця є достатньо низькими порівняно з витратами на сплату податків. Тому від зменшення витрат на сплату податків аж ніяк не варто очікувати вихід людей з тіньової економіки.

[6] Так само, податок на майно, який ми пропонуємо (див. примітку 3) є складним для розрахунку. Проте розрахунок буде зроблено податковою службою: платник лише заплатить рахунок.

Тиждень Податкової Реформи

Інші статті:

Податкова Реформа — Підсумок Дискусії (Павло Кухта, член Редколегії iМоРе)

Відкритий Лист до експертного співтовариства та Міністерства Фінансів України від Групи Економістів VoxUkraine

Модернізація Податку на Прибуток Стане Драйвером Зростання Економіки (Анатолій Амелін, венчурний інвестор, засновник аналітичного центру «Amelin Strategy»)

Павло Себастьянович: Середній і Малий Бізнес Витіснений з Легального Поля Високими Ставками Податків (Павло Себастьянович, Громадянська платформа «Нова Країна»)

Олег Гетьман: Упущений Один Досить Важливий Момент у Реформуванні ПДВ (Олег Гетьман, економіст, експерт групи Податкова реформа, Реанімаційного пакету реформ)

Володимир Дубровський: 1-2% Додаткових Доходів в Результаті Тиску на Спрощене Оподаткування — це Нереалістичні Цифри (Володимир Дубровський, експерт реанімаційному пакету реформ)

Сергій Кривошеєв: Малий Бізнес не Отримує Податкових Субсидій чи Преференцій (Сергій Кривошеєв, співкоординатор групи «Економіка і підприємництво» Громадянської платформи «Нова Країна»)

Тетяна Прокопчук: Бізнес Вважає, що Необхідно Спростити Процес Адміністрування податків (Тетяна Прокопчук, Віце-президент з питань стратегічного розвитку Американської торговельної палати в Україні)

Роберт Конрад: Податкова Реформа — це не Просто Зміна Законодавства (Роберт Конрад, Дюкський університет)

Анна Дерев’янко: В Нинішній Ситуації «Косметичні» Зміни не Допоможуть (Анна Дерев’янко, виконавчий директор Європейської Бізнес Асоціації)

Михайло Соколов: З Наявним Рівнем Фіскального Навантаження не Варто і Мріяти про економічне Зростання (Михайло Соколов, заступник Голови Всеукраїнської аграрної ради)

Україні Потрібна Радикальна, але Розсудлива Податкова Реформа (Андерс Ослунд, старший науковий співробітник Атлантичної ради США у Вашингтоні і автор книги «Україна: Що пішло не так і як це виправити»)

Олексій Геращенко: Міністерство Фінансів Готує Свої Пропозиції Практично в Закритому Режимі (Олексій Геращенко, економіст, підприємець, викладач фінансів kmbs)

Роман Жарко: Основна Проблема Української Податкової Системи — Практика Використання Фіскального Механізму Досягнення Запланованого Обсягу Податкових Надходжень (Роман Жарко, к.е.н., Менеджер з оподаткування Baker Tilly)

Податкова Реформа Крізь Призму Макроекономічної Стабільності: Погляд НБУ (Дмитро Сологуб, заступник голови Національного банку, Сергій Ніколайчук, директор департаменту монетарної політики та економічного аналізу НБУ)

Податкова Реформа Визначить Майбутнє України (Павло Себастьянович, координатор групи «Податки» ГП «Нова Країна»)

Макроекономічні Наслідки Податкової Реформи (Юрій Городніченко, Каліфорнійський університет в Берклі, співзасновник та член Редколегії VoxUkraine)

Податкова Реформа Грузії: Урок для України (Олена Білан, головний економіст Dragon Capital, член редакційної колегії VoxUkraine)