Глибинні проблеми: Україні не обійтися без справжньої конституційної реформи

Регулярні політичні кризи в Україні

10 квітня 2016 року прем’єр-міністр України Арсеній Яценюк повідомив про свою відставку, натякаючи на можливі амбіції боротися в майбутньому за посаду президента. Яценюк підтримав як свого наступника спікера парламенту Володимира Гройсмана, якого вважають лояльним до президента України Петра Порошенка.

Для України регулярні політичні кризи, недовговічні уряди та повсюдна корупція є звичними. Так само звичною є політична боротьба між президентом та прем’єр-міністром, за винятком випадків консолідації більшості реальної влади президентом. Однак сильні президенти мають схильність до зловживання своєю владою і можуть бути стримані лише вуличними протестами, кульмінацією яких стають Майдани, що час від часу позбавляють президента влади. Українське суспільство, розчароване політичною боротьбою всередині влади та повільним поступом у здійсненні реформ і знищенні корупції після останнього Майдану, активно обговорює те, яка демократична система потрібна Україні. Існують вагомі причини вважати, що Україна потребує докорінних конституційних змін для того, щоб позбутися постійних політичних криз та ендемічної корупції.

Вади Конституції?

В Україні діє змішана парламентсько-президентська система, в якій і прем’єр-міністр, і президент мають певний контроль над виконавчою гілкою влади. Президент обирається прямими загальнонаціональними виборами, а прем’єр-міністра призначає парламент. Президент має владу над головами місцевих адміністрацій і частиною уряду, а прем’єр-міністр контролює уряд. Це поєднання президентської влади над місцевими адміністраціями з відповідальністю міністрів перед парламентом є унікальною рисою України.

Таке перемішування повноважень спричиняє внутрішню політичну боротьбу та взаємні обвинувачення. Повноваження президента призначати голів місцевих адміністрацій (або, після реформи децентралізації, призначати місцевого чиновника, що зможе накладати вето на рішення місцевих адміністрацій) є особливо проблемним. Призначені президентом, ці посадовці мають мало мотивації робити те, чого очікують виборці; натомість вони роблять те, чого хоче президент. Водночас прем’єр-міністр контролює більшість міністрів уряду. Поки президент та прем’єр-міністр змагаються за владу, уряд країни й місцеві адміністрації перебувають під перехресним вогнем і чиновники різного рівня змушені саботувати дії один одного.

Іншою фундаментальною проблемою є те, що Україна потребує національного лідера, дійсно відданого боротьбі з корупцією в уряді. Конституція України надає президенту повноваження призначати за умови схвалення парламентом Генерального прокурора та голову Служби безпеки України. Але щоб президент міг виконати роль лідера, що боротиметься з корупцією, необхідно позбавити його обов’язків призначати державних службовців. Будь-якому лідеру складно розслідувати звинувачення в корупції людей, яких він же і призначив.

Українці зможуть розраховувати, що президент очолить антикорупційні розслідування, лише після того, як право призначати чиновників буде цілком передано обраному парламентом прем’єр-міністру та місцевим лідерам, обраним місцевими радами. Це також знизить ризики внутрішньої політичної боротьби та покращить підзвітність влади, унеможливлюючи взаємні обвинувачення президента і прем’єр-міністра за невдачі виконавчої гілки влади.

Порівняння президентських та парламентських систем

Демократії світу належать до президентських або парламентських систем. Звичайно, не існує досконалої демократичної системи. Існує певний баланс переваг і недоліків різних демократичних систем. У наступних двох частинах ми порівнюємо президентські й парламентські системи та залежність цих систем від правил обрання парламенту (ця дискусія підсумована в таблиці).

У президентських демократіях голову виконавчої гілки влади (президента) обирають окремо від законодавчої гілки влади (парламенту). Таким чином, парламент не має повноважень позбавити президента посади, окрім як за виняткових обставин, застосувавши процедуру імпічменту.

За парламентської системи прем’єр-міністра обирають у парламенті, який також може усунути уряд через процедуру висловлення недовіри. Таким чином, у парламентській системі немає конституційного розмежування виконавчої та законодавчої гілок влади.

Коаліція більшості, яка контролює уряд у парламентській системі, може швидко й ефективно ухвалювати рішення. Залежність прем’єр-міністра від законодавчої більшості мотивує його будувати репутацію політика, який справедливо розподіляє результати влади між законодавцями, що його підтримують. Водночас члени правлячої коаліції, не бажаючи втрачати владу, будуть підтримувати закон щоразу, коли з’являється ризик перетворення голосування за нього на голосування про недовіру уряду, від якого залежатиме існування уряду. Як наслідок, парламентські партії більш дисципліновані та згуртовані, ніж партії за президентської системи.

За президентської системи президент найімовірніше розподілятиме патронаж між тими, хто може підтримати його переобрання. Потреба заручитися підтримкою законотворців, які мають гіршу партійну дисципліну, ніж за парламентської системи, зумовлює необхідність прив’язати розподіл «бюджетного пирога» до законопроектів.

За парламентської системи, якщо жодна партія не має більшості у парламенті, уряд може лишатися паралізованим, поки група партій, здатних разом утворити більшість, не дійдуть згоди щодо формування уряду. Це часто трапляється в перші тижні після виборів, але зазвичай нова коаліція формується досить швидко. Проте за президентської системи такий параліч прийняття рішень може тривати впродовж усього президентського терміну, якщо партія президента не контролює парламент, як це часто відбувалося у США останніми десятиліттями.

Партії парламентської коаліції можуть погрожувати відставкою уряду, якщо не матимуть вигоди від участі в коаліції. Такі загрози за парламентської системи можуть створити ризик регулярних урядових криз та тривалих періодів без роботоздатного уряду. Але цей ризик можна мінімізувати за допомогою конституційного правила під назвою «конструктивний вотум недовіри уряду», за яким парламентський уряд можна відправити у відставку лише тоді, коли існує альтернативна більшість, здатна замінити його [1]. Це правило було вперше впроваджене в Німеччині і наразі діє в багатьох країнах.

Український вибір

Є певні приклади президентських систем, що функціонують добре, в яких повноваження виконавчої влади обмежені, оскільки парламент вдало стримує спроби президентів нарощувати свою владу. Прикладами, що спадають на думку, є США та Чилі. Але більшість президентських систем світу демонструють схильність до автократії, оскільки президенти постійно намагаються розширити свої повноваження аж до здобуття фактичного контролю над усіма гілками влади. Це може призводити до зловживання владою президентом, який не відчуває обмежень своєї влади. Недавніми прикладами є Росія та Туреччина. Усі колишні республіки Радянського Союзу, окрім Молдови, Естонії, Литви та Латвії, запровадили президентські системи, і результати цих країн переважно гірші порівняно з досягненнями парламентських режимів Центральної та Західної Європи. Історія України впродовж останніх 25 років була частиною цього поганого досвіду.

Деякі країни, у тому числі Україна, використовують змішану напівпрезидентську систему, в якій владу розподілено між обраним президентом та прем’єр-міністром, який підзвітний парламенту. Прихильники таких напівпрезидентських систем сподіваються поєднати найкращі риси президентської та парламентської систем, але критики занепокоєні тим, що такі системи можуть, навпаки, об’єднати їхні найгірші риси. У будь-якому разі напівпрезидентська система може створювати підґрунтя для конфлікту між президентом і прем’єр-міністром у межах виконавчої влади.

Однією з перших напівпрезидентських систем була Німецька Веймарська Республіка (1919-1933), яка впала перед Другою світовою війною, коли до влади прийшли нацисти. Сьогоднішню Францію часто називають напівпрезидентською системою, але за своєю суттю вона, швидше, належить до парламентського типу, оскільки (згідно з прийнятою практикою «співжиття» між президентом і прем’єр-міністром у Франції) уряд є підконтрольним прем’єр-міністру, а найбільша влада над законодавчою гілкою належить певній непрезидентській партії.

Залежність від виборчої системи

У деяких країнах законодавців обирають на основі пропорційної системи, в якій частки отриманих різними партіями депутатських мандатів більш-менш відповідають часткам отриманих голосів. В інших країнах парламентаріїв обирають за мажоритарною виборчою системою, за якою в кожному окрузі кандидати змагаються лише за один мандат, умовою здобуття якого є отримання найбільшої кількості голосів.

Пропорційні системи, як правило, сприяють появі більшої кількості маленьких партій у парламенті, що ускладнює формування урядової коаліції після виборів за парламентської системи. Прийняття рішень загалом також відбувається повільніше та потребує компромісів, що часто є недієвими. Стабільність уряду в цілому є нижчою, оскільки одна або більше партій можуть погрожувати припиненням підтримки уряду.

Але мажоритарна виборча система здатна повністю або майже повністю позбавити представництва в парламенті навіть досить впливові групи, якщо вони не належать до політичної більшості і не мають достатньої географічної концентрації для отримання більшості в якомусь окрузі. Більше того, мажоритарні виборчі системи можуть посилити проблему географічного фаворитизму, послаблюючи округи, представники яких не є членами урядової коаліції. Цю проблему частково можна вирішити шляхом передання значних повноважень місцевій владі, щоб вона забезпечила людей послугами, навіть якщо вони проживають за межами географічної основи урядової коаліції.

Щоб уникнути проблеми ізоляції непропорційно представлених меншин, за парламентських систем зазвичай надається перевага пропорційній виборчій системі. Парламентська система з пропорційною виборчою системою більш інклюзивна, ніж система з мажоритарними правилами виборів. Вона віддає перевагу універсальним, а не виключним суспільним благам, оскільки виборча конкуренція полягає у здобутті якомога більшої кількості голосів загалом, а не в отриманні підтримки в окремих критично важливих округах. Вона сприяє захисту меншин.

У президентських системах роздрібненість партій при пропорційних виборчих правилах послаблює роль парламенту в обмеженні влади президента.

З огляду на значну небезпеку того, що неконтрольований президент стане автократом, багато хто вважає, що президентська демократія працює краще, якщо парламент обирається за мажоритарною виборчою системою, як це відбувається в США та Чилі.

Яка система буде найкращою для України?

В українській напівпрезидентській системі міністри підзвітні Верховній Раді, але голови місцевих адміністрацій призначаються президентом. Такий розподіл повноважень породжує значні проблеми для України принаймні в три способи. По-перше, це створює можливість перманентного конфлікту всередині влади між міністрами та головами місцевих адміністрацій. По-друге, президент буде менше перейматися корумпованістю призначених ним голів у тих регіонах, де він отримує менше голосів. І тому регіони поза межами бази підтримки президента мають всі причини виступати проти нього. В Україні це систематично призводить до підвищення поляризації регіонів у ставленні до президентської політики.

По-третє, президентський контроль над місцевими адміністраціями знижує імовірність появи нових національних лідерів у місцевих органах влади. У більшості успішних демократій обрані очільники місцевого самоврядування можуть довести свою здатність бути сильними кандидатами на керівні посади національного рівня, забезпечуючи надання якісних державних послуг на місцевому рівні. Але коли президент України призначає та звільняє голів місцевих адміністрацій, він може використати свою владу для усунення будь-якого місцевого лідера, що має шанси скласти йому сильну конкуренцію. Таким чином, українська напівпрезидентська система схильна послаблювати демократичну конкуренцію.

Зараз Україна найбільше потребує національного лідера, який був би справді відданим боротьбі з корупцією у всіх сферах суспільного життя. Коли і президент, і прем’єр-міністр призначають більшість посадовців у владі, вони обидва не зацікавлені в будь-яких корупційних скандалах. Якщо український народ хоче мати президента, що повністю мотивований викривати корупцію, тоді президент має бути повністю позбавлений можливості призначати посадовців. Це є сильним аргументом на користь руху до справді парламентської системи з урядовцями, цілком підзвітними Верховній Раді, та чиновниками обласних і районних адміністрацій, цілком підзвітними відповідним обласним або районним радам.

Хорошим прикладом для України може бути Австрія. Президент Австрії прямо обирається народом, але має лише обмежений контроль над урядом. Завдяки такому відокремленню від прямої відповідальності за уряд президенти Австрії стали чесними та активними представниками загальних суспільних інтересів у країні. Як наслідок, австрійські президенти зазвичай дуже популярні та регулярно переобираються зі значною підтримкою (навіть якщо результати партії президента на інших виборах є слабкими).

Наведені аргументи на користь обмеження президентських повноважень та рецентралізації місцевого самоврядування не залежать від будь-якої реформи української виборчої системи. Але дехто підтримує електоральну реформу, що збільшить число мандатів у Верховній Раді, які розподіляються через пропорційну систему, з 50% до 100%. За умови скасування одномандатних округів більш важливим було б відкриття партійних списків, щоб дозволити виборцям віддавати свої голоси особистостям, яких вони підтримують найбільше серед номінованих партією в їхньому регіоні. Тоді застосування пропорційного представництва у великих виборчих округах із 20 чи більше потенційними делегатами до парламенту майже напевно б забезпечувало наявність представників кожного виборчого округу у складі коаліційних партій, що склали б основу урядової більшості у Верховній Раді. Тобто електоральна реформа також може знизити регіональну поляризацію в Україні.

У кінцевому підсумку, якою б не була конституційна реформа в Україні, влада повинна демократично належати громадянам України. Однак слід очікувати, що лідери при владі опиратимуться будь-яким змінам, що позбавлять їх повноважень, і тому конституційні реформи рідко досягають успіху без сильного суспільного запиту. Такий опір конституційним реформам необов’язково поганий, оскільки стабільність влади є важливою – і тому конституції варто змінювати лише тоді, коли на те існує дійсно вагома причина.

Це все є спробою продемонструвати українцям свідчення того, що, імовірно, настав час дуже серйозно розглянути питання конституційної реформи.

Переваги та вади різних демократичних політичних інститутів