Глубинные Проблемы: Почему Украине не Обойтись без Настоящей Конституционной Реформы

Идея украинской структуры власти — взять лучшее от парламентской и президентской форм правления. На практике — взяли много наихудшего. Как следует изменить полномочия президента, правительства и избирательную систему, чтобы разорвать порочный круг политических кризисов, революций и дать Украине шанс на устойчивое развитие?

Регулярные политические кризисы в Украине

10 апреля 2016 премьер-министр Украины Арсений Яценюк сообщил о своей отставке, намекая на амбиции побороться в будущем за пост президента. Яценюк поддержал в качестве своего преемника спикера парламента Владимира Гройсмана, которого считают лояльным к президенту Украины Петру Порошенко.

Для Украины регулярные политические кризисы, недолговечные правительства и повсеместная коррупция стали привычными. Такой же привычной стала и политическая борьба между президентом и премьер-министром, за исключением случаев консолидации президентом большей части реальной власти. Однако сильные президенты имеют склонность к злоупотреблению властью и могут сдерживаться только уличными протестами, кульминацией которых становятся Майданы, которые время от времени лишают президента власти.

Сейчас украинское общество, разочарованное политической борьбой внутри власти, медленным продвижением в осуществлении реформ и уничтожении коррупции после последнего Майдана, активно обсуждает, какая демократическая система нужна Украине. Существуют веские причины считать, что Украина нуждается в коренных конституционных изменениях для того, чтобы избавиться от постоянных политических кризисов и эндемичной коррупции.

Недостатки Конституции

В Украине действует смешанная парламентско-президентская система, при которой и премьер-министр, и президент имеют определенный контроль над исполнительной ветвью власти. Президент избирается прямыми общенациональными выборами, а премьер-министра назначает парламент. Президент имеет власть над главами местных администраций и частью правительства, а премьер-министр контролирует правительство. Это сочетание президентской власти над местными администрациями с ответственностью министров перед парламентом является уникальной чертой Украины.

Такое перемешивание полномочий провоцирует внутреннюю политическую борьбу и взаимные обвинения. Полномочия президента назначать глав местных администраций (или, после реформы децентрализации, назначать местного чиновника, который сможет накладывать вето на решения местных администраций) являются наиболее проблемными. Эти должностные лица, назначенные президентом, мало мотивированы делать то, чего ожидают избиратели; вместо этого они делают то, чего хочет президент. В то же время премьер-министр контролирует большинство министров правительства. Пока президент и премьер-министр соревнуются за власть, правительство страны и местные администрации находятся под перекрестным огнем, а чиновники разного уровня вынуждены саботировать действия друг друга.

Другой фундаментальной проблемой является то, что Украина нуждается в национальном лидере, который будет действительно предан борьбе с коррупцией в правительстве. Конституция Украины дает президенту полномочия назначать, при условии одобрения парламентом, Генерального прокурора и главу Службы безопасности Украины. Но чтобы президент мог выполнить роль лидера, борющегося с коррупцией, необходимо лишить его возможности назначать госслужащих. Любому лидеру сложно проводить антикоррупционные расследования в отношении им же назначенных людей.

Украинцы могут рассчитывать, что президент возглавит антикоррупционное расследование, только после того, как право назначать чиновников будет передано избранному парламентом премьер-министру и местным лидерам, избранным местными советами. Это также снизит риски внутренней политической борьбы и улучшит подотчетность власти, делая невозможными взаимные обвинения президента и премьер-министра за неудачи исполнительной ветви власти.

Сравнение президентских и парламентских систем

Во всем мире демократии относятся к президентским или парламентским системам. Конечно, не существует совершенной демократической системы. Есть определенный баланс преимуществ и недостатков различных демократических систем. В следующих двух частях мы сравниваем президентские и парламентские системы, а также зависимость этих систем от правил избрания парламента (эта дискуссия подытожена в таблице).

В президентских демократиях главу исполнительной ветви власти (президента) выбирают отдельно от законодательной ветви (парламента). Таким образом, парламент не имеет полномочий лишить президента должности, кроме как в исключительных случаях, применив процедуру импичмента.

При парламентской системе премьер-министра выбирают в парламенте, который также может устранить правительство через процедуру выражения недоверия. Таким образом, в парламентской системе нет конституционного разграничения исполнительной и законодательной ветвей власти.

Коалиция большинства, которая контролирует правительство при парламентской системе, может быстро и эффективно принимать решения. Зависимость премьер-министра от законодательного большинства мотивирует его строить репутацию политика, который справедливо распределяет ресурсы власти между группами, избравших законодателей, которые его поддерживают. В то же время члены правящей коалиции, не желая терять власть, будут поддерживать законы каждый раз, когда появляется риск превращения голосования за него в голосование про недоверие правительству, от которого будет зависеть существование правительства. Как следствие, парламентские партии ведут себя более дисциплинированно и сплоченно, чем партии при президентской системы правления.

При президентской системе глава государства скорее распределяет поддержку и покровительство между теми, кто может поддержать его переизбрание. Потребность заручиться поддержкой законодателей, которые имеют худшую партийную дисциплину, чем при парламентской системе, вызывает необходимость привязать распределение «бюджетного пирога» к законопроектам.

При парламентской системе, если ни одна партия не имеет большинства в парламенте, правительство может оставаться парализованным, пока группа партий, способных вместе образовать большинство, не придут к соглашению по формированию правительства. Это часто случается в первые недели после выборов, но обычно новая коалиция формируется достаточно быстро. Однако при президентской системе правления такой паралич принятия решений может продолжаться весь срок президентских полномочий, если партия президента не контролирует парламент, как это часто происходило в США в последние десятилетия.

Партии парламентской коалиции могут угрожать правительству отставкой, если не будут иметь выгоды от участия в коалиции. Такие угрозы при парламентской системе могут создать риск регулярных правительственных кризисов и длительных периодов неработоспособного правительства. Но этот риск можно минимизировать с помощью конституционного правила под названием «конструктивный вотум недоверия правительству», согласно которому парламентское правительство можно отправить в отставку только тогда, когда существует альтернативное большинство, способное заменить его. Это правило было впервые введено в Германии и сейчас действует во многих странах

Украинский выбор

Есть определенные примеры хорошо функционирующих президентских систем, в которых полномочия исполнительной власти ограничены, поскольку парламент удачно сдерживает попытки президентов наращивать свою власть. Примерами, которые сразу приходят на ум, являются США и Чили. Но большинство президентских систем мира демонстрируют склонность к автократии, поскольку президенты постоянно пытаются расширить свои полномочия вплоть до получения фактического контроля над всеми ветвями власти. Это может приводить к злоупотреблению властью президентом, который не чувствует ограничений своей власти. Ближайшие примеры — Россия и Турция. Все бывшие республики Советского Союза, кроме Молдовы, Эстонии, Литвы и Латвии, ввели президентские системы, и результаты этих стран чаще всего выглядят хуже по сравнению с достижениями парламентских режимов Центральной и Западной Европы. История Украины за последние 25 лет была частью этого негативного опыта.

Некоторые страны, в том числе Украина, используют смешанную полупрезидентскую систему, в которой власть распределена между выбранным президентом и премьер-министром, который подотчетен парламенту. Сторонники таких полупрезидентских систем надеются совместить лучшие черты президентской и парламентской систем, но критики обеспокоены тем, что такие системы могут, наоборот, объединить их худшие черты. В любом случае полупрезидентская система может создавать почву для конфликта между президентом и премьер-министром в рамках исполнительной власти.

Одной из первых полупрезидентских систем была Немецкая Веймарская Республика (1919-1933), которая пала перед Второй мировой войной, когда к власти пришли нацисты. Сегодняшнюю Францию часто называют полупрезидентской системой, но по своей сути она, скорее, относится к государствам парламентского типа, поскольку правительство является подконтрольным премьер-министру, а самая весомая власть над законодательной ветвью принадлежит непрезидентской партии.

Системы выборов

В некоторых странах законодателей выбирают на основе пропорциональной системы, в которой доли полученных различными партиями депутатских мандатов более или менее соответствуют долям полученных голосов. В других странах парламентарии избираются по мажоритарной избирательной системе, по которой в каждом округе кандидаты соревнуются только за один мандат, условием получения которого является получение наибольшего количества голосов.

Пропорциональные системы, как правило, способствуют появлению большего количества маленьких партий в парламенте, что затрудняет формирование правительственной коалиции после выборов при парламентской системе. Принятие решений в целом также происходит медленнее и требует компромиссов, часто это неэффективно. Стабильность правительства в целом ниже, поскольку одна или больше партий могут угрожать прекращением поддержки правительства.

Но мажоритарная избирательная система способна полностью или почти полностью лишить представительства в парламенте даже достаточно влиятельные группы, если они не относятся к политическому большинству и не имеют достаточной географической концентрации для получения большинства в каком-то округе. Более того, мажоритарные избирательные системы могут усугубить проблему географического фаворитизма, ослабляя округа, представители которых не являются членами правительственной коалиции. Эту проблему частично можно решить путем передачи значительных полномочий местной власти, чтобы она обеспечила людей ресурсами и услугами, даже если они проживают за пределами географической основы правительственной коалиции.

Чтобы избежать проблемы изоляции непропорционально представленных меньшинств, при парламентских системах предпочтение обычно отдается пропорциональной избирательной системе. Парламентская система с пропорциональной избирательной системой более инклюзивна, чем система с мажоритарными правилами выборов. Она отдает преимущество универсальным, а не исключительным общественным благам, поскольку избирательная конкуренция заключается в получении как можно большего количества голосов в целом, а не в получении поддержки в отдельных критически важных округах. Также она способствует защите меньшинств.

В президентских системах раздробленность партий при пропорциональных избирательных правилах ослабляет роль парламента в ограничении власти президента.

Учитывая значительную опасность того, что неконтролируемый президент станет автократом, многие считают, что президентская демократия работает лучше, если парламент избирается по мажоритарной избирательной системе, как это происходит в США и Чили.

Какая система больше подходит Украине?

В украинской полупрезидентской системе министры подотчетны Верховной Раде, но главы местных администраций назначаются президентом. Такое распределение полномочий порождает значительные проблемы для Украины, как минимум, по трем причинам.

Во-первых, это создает возможность перманентного конфликта внутри власти между министрами и главами местных администраций.

Во-вторых, президент будет меньше реагировать на коррумпированность назначенных им голов в тех регионах, где он получает меньше голосов. И поэтому регионы за пределами базы поддержки президента имеют все причины выступать против него. В Украине это систематически приводит к повышению поляризации регионов в отношении к президентской политике.

В-третьих, президентский контроль над местными администрациями снижает вероятность появления новых национальных лидеров в местных органах власти. В большинстве успешных демократий выбранные руководители местного самоуправления могут доказать свою способность быть сильными кандидатами на руководящие должности национального уровня, обеспечивая предоставление качественных государственных услуг на местном уровне. Но когда президент Украины назначает и освобождает глав местных администраций, он может использовать свою власть для устранения любого местного лидера, который имеет шансы составить ему сильную конкуренцию. Таким образом, украинская полупрезидентская система склонна ослаблять демократическую конкуренцию.

Сейчас Украина больше всего нуждается в национальном лидере, который был бы действительно преданным борьбе с коррупцией во всех сферах общественной жизни. Когда и президент, и премьер-министр назначают большинство чиновников во власти, они оба не заинтересованы в каких-либо коррупционных скандалах. Если украинский народ хочет иметь президента, полностью мотивированного разоблачать коррупцию, тогда президент должен быть лишен возможности назначать должностных лиц. Это является сильным аргументом в пользу движения к действительно парламентской системе правления с чиновниками, полностью подотчетными Верховной Раде, и чиновниками областных и районных администраций, полностью подотчетными соответствующим областным или районным советам.

Хорошим примером для Украины может быть Австрия. Президент Австрии прямо избирается народом, но имеет лишь ограниченный контроль над правительством. Благодаря такому отделению от прямой ответственности за правительство президенты Австрии стали честными и активными представителями общественных интересов в стране. Как следствие, австрийские президенты обычно очень популярны и регулярно переизбираются со значительной поддержкой (даже если результаты партии президента на других выборах слабы).

Украинский путь

Приведенные аргументы в пользу ограничения президентских полномочий и децентрализации местного самоуправления не зависят от каких-либо реформ украинской избирательной системы. Но некоторые поддерживает электоральную реформу, которая увеличит число мандатов в Верховной Раде, распределяемых через пропорциональную систему, с 50% до 100%. При условии отмены одномандатных округов более важным было бы открытие партийных списков, чтобы позволить избирателям отдавать свои голоса личностям, которых они поддерживают, среди номинированных партией в их регионе.

Тогда применение пропорционального представительства в избирательных округах с 20 или большим числом потенциальных делегатов в парламент почти наверняка обеспечивало бы наличие представителей каждого избирательного округа в составе коалиционных партий, это составило бы основу правительственного большинства в Верховной Раде. То есть электоральная реформа может снизить региональную поляризацию в Украине.

В конечном итоге, какой бы ни была конституционная реформа в Украине, власть должна принадлежать гражданам Украины.

Следует ожидать, что лидеры у власти будут сопротивляться любым изменениям, которые лишат их полномочий, и поэтому конституционные реформы редко бывают успешными без сильного общественного запроса. Такое сопротивление конституционным реформам необязательно негативно, поскольку стабильность власти является важной — и потому конституции стоит менять только тогда, когда на это существует действительно веская причина.

Это эссе является попыткой продемонстрировать украинцам, что, вероятно, пришло время очень серьезно рассмотреть вопрос конституционной реформы.

Преимущества и недостатки различных демократических политических институтов

	Президентская система		Парламентская система
Мажоритарные выборы	Преимущества: — возможно четкое разделение полномочий	Недостатки: — чрезмерная концентрация власти в руках президента; — слабая партийная дисциплина, больше политики на основе распределения «бюджетного пирога»; — возможен паралич власти	Преимущества: — быстрое и эффективное принятие решений; — сильная партийная дисциплина	Недостатки: — отсутствует распределение полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти; — из власти могут быть длительно исключены меньшинства; — некоторым меньшинствам и местностям может отдаваться чрезмерная преимущество
Пропорциональные выборы	Преимущества: — как и выше, — возможно четкое разделение полномочий	Недостатки: — как и выше, — но большая раздробленность предоставляет больше власти президенту и усиливает клиентелизм	Преимущества: — инклюзивное большинство; — сильная партийная дисциплина; — универсальные общественные блага	Недостатки: — отсутствует разграничение полномочий между исполнительной ветвью и парламентом; — более медленное и менее эффективное принятие решений; — чрезмерная власть менее многочисленных партнеров правительства; — меньшая стабильность правительства.