НКРЕКП 2.0: незалежний регулятор чи інструмент політичного впливу?

Кілька днів тому під час розгляду державного бюджету на 2018 рік Верховна Рада підтримала законопроект №7342-1, автором якого виступили народні депутати  Олександр Домбровський від БПП, Михайло Бондар від Народного фронту та Юлій Йоффе від Опозиційного блоку. Законопроектом передбачалось на обмежений термін надати Президентові повноваження одноосібно обрати членів до національного енергетичного регулятора – Національної комісії з питань регулювання енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП). Таким чином парламент фактично залишив керування одним із найбільших ринків України, який оцінюється у близько 500 млрд грн щорічного обороту, одній-єдиній людині, що суперечить як європейським нормам, так і українським законам.

Український енергетичний ринок немало років викликав багато нарікань як серед учасників, так і серед експертів. Зокрема, неодноразово наголошувалося на його непрозорості. У 2012 році Україна активно почала впроваджувати норми Третього енергопакету, що торкнулося усіх галузей цього сектору. Серед вимог цього документа є створення прозорих ринків електроенергії та газу. І якщо із газом зі зміною керівництва НАК “Нафтогаз України” та відокремленням видобувної та газотранспортної складових у окремі структури все стало значно зрозуміліше, то із ринком електроенергії все непросто. У 2013 році був прийнятий закон, який мав запровадити нові правила роботи ринку. Експерти тоді вказували на преференції, які цей закон надавав вугільній генерації, котра була і є практично монополізованою Ринатом Ахметовим (біля ⅔ генерації ТЕС) та дотичними до нього структурами.

Навесні 2017 року було прийнято новий закон, який видався більш зваженим, і завдяки якому Україна має шанс отримати ринок, де тарифи на електроенергію будуть формуватися ринковим, а не “плановим” шляхом.  Однак до моменту його впровадження, а саме до 2019 року, роль НКРЕКП залишається дуже вагомою – саме комісія визначає, хто і скільки грошей отримає за відпущену електроенергію, і яка компанія отримає преференції та додаткові кошти за рахунок тарифу. А одночасно контролювати ціноутворення на енергоринку та не порушувати правил Третього енергопакету можна лише за однієї умови – наявності регулятора, який би викликав довіру в учасників ринку. Очевидно, що це би підвищило конкурентність та інвестиційну привабливість цього сектору.

Навесні 2017 року було прийнято новий закон, який видався більш зваженим, і завдяки якому Україна має шанс отримати ринок, де тарифи на електроенергію будуть формуватися ринковим, а не “плановим” шляхом.

Сама НКРЕКП була створена у 2014 році указом Петра Порошенка, який об’єднав дві комісії – із регулювання енергетики та із комунальних послуг. Неодноразово комісію звинувачували у надмірній лояльності до президента та його оточення, і де-факто такі закиди були справедливими, адже у гаранта не було правових підстав і конституційно передбачених повноважень для створення такого органу. Крім того, голову НКРЕКП Дмитра Вовка пов’язували із президентською корпорацією Roshen, та й критикували деякі його рішення (зокрема, нашумілу формулу розрахунку вартості вугілля “Роттердам+”, довкола якої експертні суперечки не вщухають досі).

Втім, щоби усі учасники ринку змогли довіряти НКРЕКП, у жодного із них не повинно виникати сумнівів у її інституційній, функціональній та фінансовій незалежності, фаховості членів та прозорості процедури їх обрання, а також у легітимності самого органу. Торік Центр економічних стратегій провів дослідження, в якому вказав на слабкість незалежності регулятора, та запропонував його реформу, яка б підсилила його позитивні сторони. Зокрема, у цьому дослідженні йшлося про процедуру обрання та ротації учасників комісії, котра завжди викликала нарікання. Це дослідження було покладене в основу законопроекту про регулятора, який був прийнятий восени 2016 року, легалізував НКРЕКП і мав стати ефективним керівництвом до створення справді незалежного регулятора галузі.

Ним передбачалося, що за 1,5 року від прийняття усі члени комісії, що на той момент були призначені до її складу, повинні покинути свої посади, та їх місце мають обійняти обрані конкурсною комісією фахівці, кандидатури яких подаватимуть Кабінет міністрів, парламент та Президент у рівних пропорціях. Оскільки прийняття рішень та постанов потребує мінімального кворуму у 4 особи, аби не відправити галузь у штопор, було прийняте рішення про поступову ротацію із попарною зміною чиновників. Втім, члени регулятора звільнялися, а нові не приходили – ніяк не могли затвердити склад конкурсної комісії, тому й не оголошували конкурс на заміщення вакантних посад.

Втрата легітимності комісії означає ступор ринку до щонайменше березня-2018, коли буде обраний новий склад.

Нарешті, майже за рік від прийняття закону, була створена конкурсна комісія. При цьому призначення нових членів НКРЕКП, передбачене прийнятим в 2016 році законом, було зірвано. Порошенко занадто пізно подав свої кандидатури до складу конкурсної комісії, яка повинна відібрати нових членів НКРЕКП.

Але не лише кадровим питанням поглибилась проблема із регулятором. Згідно із Законом, до 8 грудня повинні були бути звільненими ще двоє членів регулятора – Борис Циганенко та Вікторія Морозова, один із яких зненацька “занедужав” і пішов на лікарняний. Його хвороба припала на найспекотніший для комісії час: зазвичай усі тарифні та ціноутворюючі рішення приймалися НКРЕКП у грудні. Втім, аби не залишити ринок некерованим у випадку відсутності кворуму, комісія мала прийняти близько 150 постанов у листопаді. Саме тоді й захворів один із “комісіантів”. Та навіть якщо він повернеться на роботу, кворуму все одно не буде – згідно із законом, президент звільнив його своїм указом із займаної посади. Циганенко залишив по собі незатверджені ціну електроенергії в Україні у 2018 році, тарифи для виробників і постачальників електроенергії, тепла і води. Втрата ж легітимності комісії означає ступор ринку до щонайменше березня-2018, коли буде обраний новий склад.

Для населення це буде непомітно перші тижні, може, місяць, адже тарифи на електроенергію не змінюються швидко. А ось для компаній все буде інакше, адже їхні тарифи на споживання розраховуються із так званої Оптово-ринкової ціни (ОРЦ). У новому році комісія планувала підняти ОРЦ через зростання курсу валют (до 4%), інфляції (до 10-12%), вартості імпортної сировини для станцій (вугілля – на 36%, газ – на 16%), заробітних плат (29%) і тарифів енергокомпаній (від 11 до 30%). За оцінкою глави НКРЕКП Дмитра Вовка, ціна на електроенергію для промислових споживачів повинна була вирости приблизно на 15% з січня 2018 року. Однак, чим довше це питання буде тягнутися, тим сильніше це відіб’ється на промтарифах і, відповідно, на вартості кінцевих товарів.

Головне науково-експертне управління ВР розкритикувало проект, оскільки будь-яке рішення такого “залежного” регулятора може бути оскаржене у суді.

Разом із тим, ситуація виглядала критичною, бо борги енергокомпаній перед енергоринком зростали, а сам “Енергоринок” не міг погасити свою заборгованість перед генеруючими компаніями, які, у свою чергу, постали перед ризиком залишитись без запасів палива. Ринок постав перед питанням – очікувати прозорого конкурсу, заморозивши всі перерахунки і увійти в новий рік із енергетичною кризою, чи тимчасово “озалежнити” регулятора. Вибір був невеликий – або повноваження комісії передавались Верховній Раді/Кабінету міністрів, що прямо суперечило закону про незалежність регулятора та усім європейським нормам, або ж парламент, Кабмін чи президент отримували право на примусове призначення членів до НКРЕКП для збереження кворуму та прийняття необхідних рішень.

У зв’язку із цим у парламент були подані три законопроекти, які мали на меті вирішити регуляторний колапс в енергетиці. Один із авторів одного із законопроектів, Олексій Рябчин, відзначав у кулуарах Комітету ВР із ПЕК, що президент, який “заварив кашу зі звільненням своїх членів комісії, сам повинен вирішувати цю проблему”. У його законопроекті, як і у законопроекті Домбровського, йшлося про надання надзвичайних повноважень президентові. Тобто Петро Порошенко зможе допризначити щонайменше 4 нових членів комісії. Якщо ж обрання на конкурсі так і не відбудеться, він зможе повторити цей крок. Головне науково-експертне управління ВР розкритикувало проект, оскільки будь-яке рішення такого “залежного” регулятора може бути оскаржене у суді.

У ще одному альтернативному законопроекті – вже схваленому експертами ВР –  Лева Підлісецького та Оксани Продан, передбачалось у перехідний період застосовувати рішення, що були прийняті на останніх засіданнях комісії. Втім, якщо Рябчин називав своє творіння скоріше “законодавчим тролінгом”, і зрештою відкликав проект, його колега Домбровський скористався із цієї пропозиції. Проект був оперативно внесений до порядку денного “бюджетного” засідання та проголосований депутатами. Що де-факто зробило комісію залежною лише від однієї особи в країні та повністю суперечить усім європейським нормам прозорості енергоринку та незалежності регулятора від будь-якої політичної влади. Чи стане НКРЕКП інструментом політичного впливу – покаже час, однак у ринку, щонайменше, довіри до неї не буде.