Великі обіцянки: чому держпрограми в Україні мають такий низький ККД

Майже десять років тому в Україні знайшли ліки для вирішення великих проблем – цільові державні програми. Дива не сталося – панацея не спрацювала, десятки мільярдів гривень витрачаються неефективно, точніше, ніхто не знає, як вони витрачаються – інструменти контролю та оцінки не працюють. Що робити з пластом держекономіки, що вимагає сотні мільярдів гривень?

На що в Україні останніми роками збиралися витратити більше п’ятої частини всіх державних витрат або більше 10% ВВП щорічно? Ні, це не пенсії-соцдопомоги, не освіта і не армія. Це держпрограми. Згідно зі звітом МЕРТ в минулому році на 38 діючих цільових програм збиралися витратити 197 млрд грн. (на практиці вдалося знайти тільки 51,9 млрд грн, з них бюджетних – 29,8 млрд грн).

Держпрограми розроблялись, як комплекс заходів і дій, які в своїй синергії повинні дати відчутний результат – вирішити проблеми з розвитком тієї чи іншої галузі, регіону або держави в цілому. Виконуються програми місцевими і центральними органами влади. Держпрограми приймаються на кілька років вперед і враховуються при підготовці зведеного бюджету. Контроль за виконанням держпрограм повинен здійснювати Кабінет міністрів.

Проблема в тому, що цей механізм погано працює. Контроль, який на практиці зводиться до розгляду Кабміном щорічних звітів про темпи реалізації програм, досить формальний, і більшість державних програм своїх завдань не виконують.

У підсумку в минулому році діяло 38 держпрограм, що на 20% менше, ніж у 2014 році. З бюджету на їх реалізацію було виділено близько 25% запланованої суми – 51,9 млрд грн. Втім, це більше ніж в 2014 році, коли рівень фінансувння держпрограм становив 19,7%

Що за скільки

Найдорожче обходиться реалізація економічних програм. До них відносяться програми з підвищення енергоефективності, підтримки АПК і рибного господарства, будівництва доступного житла. У цьому блоці також програма «Ліси України» та програма розвитку індустріального парку «Свема» в Сумській області. Найменше коштів Україні потрібно на науково-технічні програми. Градація витрат держави на цільові держпрограми виглядає наступним чином.

• «Економічні» – 11 програм; 181,6 млрд грн
• «Соціальні» – 13 програм; 14,1 млрд грн
• «Екологічні» – 6 програм; 7,9 млрд грн
• «Оборонні» – 3 програми; 1,4 млрд грн
• «Правоохоронні» – 1 програма; 0,945 млрд грн
• «Науково-технічні» – 3 програми; 0,677 млрд грн
• «Інші» – 1 програма; 0,464 млрд грн

Фінансування державних програм здійснюється з трьох джерел: державного бюджету, місцевих бюджетів та інших джерел – як правило, це гранти або кредити міжнародних фінансових організацій, комерційних банків. Характерний факт – в минулому році витрати бюджетів всіх рівнів на реалізацію держпрограм у порівнянні з 2014 роком зросли, тоді як внесок з інших джерел зменшився. Левова частка фінансового тягаря припала все-таки на казну – витрати держбюджету склали 29,8 млрд. грн, що на 67,4% більше ніж у попередньому році. На другому місці за обсягом фінансування – позикові кошти, в першу чергу – від іноземних донорів. Їх частка склала 20,5 млрд грн, і в порівнянні з 2014 роком вона зменшилась на 1,4%. За рахунок місцевих бюджетів профінансувати вдалося 1,6 млрд грн, що на 77,7%, більше ніж в 2014. Основна причина – децентралізація. В кінці 2014 року, коли були прийняті поправки до Бюджетного Кодексу, місцева влада отримала додатковий ресурс, а разом з ним і додаткові витрати.

Дотягнутись до рівня

Умовно програми можна розділити на такі види:

1. Програми з нульовим рівнем виконання – 14 програм, на які планувалось витратити 11,36 млрд грн, але в підсумку не було витрачено ні копійки.
2. Програми з рівнем виконання 0-10% – 9 програм. При плановому фінансуванні в 126,261 млрд грн було виділено 1,792 млрд грн. Найдорожча в цьому блоці програма – підвищення енергоефективності, вартістю в 102,4 млрд грн. За шість років дії вона виконана всього на 1,44%.
3. Програми з рівнем виконання 10-50% – 8 програм загальною вартістю 23,9 млрд грн, на які по факту було виділено 8,17 млрд грн. На першому місці за ціною питання в цьому блоці – програма підтримки агропромислового комплексу, на яку в минулому році планувалося витратити 19,1 млрд грн. У минулому році на неї було витрачено 6,8 млрд грн з інших джерел. Витрати держбюджету планувалися в розмірі 58 млн грн, але гроші так і не були виділені.
4.  Програми з рівнем виконання 50-100% – 6 програм загальною вартістю 40,11 млрд грн. По факту витрати по ним склали 28,93 млрд грн.
5. Програми, які самі не визначали фінансування на рік, але гроші в бюджеті-2015 на їх реалізацію було передбачено. В Україні – 2 такі програми: протидії бідності та поводження з радіоактивними відходами. Витрати по ним склали 2,5 млрд грн.
6. Програми, які були перевиконані – 5 програм. У минулому році замість запланованих 5,5 млрд грн на них було витрачено 10,46 млрд грн.

Найбільший показник перевиконання в минулому році – у програми протидії захворюванню на туберкульоз. Рівень виконання – 350%. При плановому фінансуванні в 400 млн грн, виділено було 1,4 млрд грн. Так вийшло завдяки 1,059 млрд грн, які надійшли від Глобального фонду по боротьбі зі СНІДом, туберкульозом та малярією. На другому місці серед найуспішніших – програма «Ліси України», розрахована на 2010-2015 роки. Замість задуманих 4,5 млрд грн на підтримку лісового фонду країни було витрачено 8,4 млрд грн. Перевиконання забезпечено за рахунок «власних коштів лісокористувачів» в розмірі 7,8 млрд грн. Лісокористувачі – це лісгоспи, які заробляють на продажі лісу, а зароблене витрачають в тому числі на його висадку, захист і моніторинг. Програма приймалася в 2010 році. З тих пір ціна на ліс зросла. З цим пов’язують перевиконання держпрограми. Трійку найуспішніших замикає програма проведення досліджень в Антарктиці на 2011-2020 роки. Рівень виконання 124% за рахунок збільшених витрат з держбюджету.

На перший погляд, на тлі тотального невиконання держпрограм, може здатися, що перевиконання – ознака надефективної політики держави в цьому напрямку. Насправді, це не так. У чотирьох з п’яти випадків перевиконання відбулося завдяки фінансуванню з інших джерел. Є ще один момент. Суть цільових програм полягає в тому, щоб вони співпадали із загальною соціально-економічною моделлю розвитку держави. Занадто швидке їх виконання можна розглядати як факт “розбіжності” програми та економічних реалій через погане планування.

Механізм не запрацював

Висновки МЕРТ песимістичні.

Державні цільові програми так і не стали дієвим інструментом вирішення проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць.

На сьогоднішній день ситуація така: якщо програму не виконано, ніхто не несе відповідальність за недосягнення програмних цілей. У законі написано – за держпрограму відповідає держзамовник – центральний орган виконавчої влади, Національна академія наук, облдержадміністрації. Виконавцями держпрограми можуть бути певні держзамовники підприємства та організації незалежно від форми власності.

Заковика в тому, що механізм і правила притягнення до відповідальності за невиконання програми просто відсутні.

Майбутнє невиконаних програм залежить від декількох факторів. Шанси на життя є у програм з підтримки окремих галузей. Якщо мова про те, що програма обіцяє фінансову допомогу тому чи іншому сектору економіки, лобісти з бізнесу будуть відстоювати цей рядок витрат в бюджеті.

Більш “живучі” держпрограми, які мають закріплену за ними фінансову підтримку. Наприклад, програма радіаційного і соціального захисту населення міста Жовті Води фінансується за рахунок окремої субвенції держбюджету.

У програм з нульовим або низьким рівнем виконання менше шансів залишитися в живих. Терміни їх дії можуть закінчитися і програми просто забудуться. Програма може бути припинена достроково – щоб не давати замовнику приводу зайвий раз просити на неї гроші з державної скарбниці.

За даними МЕРТ, по 29 з 38 діючих в минулому році держпрограм замовники не надали оцінку ефективності. У програмі «Відкрите небо» рівень ефективності вказано «як належний». В інших випадках він низький або незадовільний (програми з розвитку доріг, створення сенсорних науково ємних продуктів) або ж оцінений якимись загальними формулюваннями. Останнє стосується програм по боротьбі зі СНІДом, протидії торгівлі людьми. Очевидно, що такий інструментарій не дуже підходить для оцінки багатомільярдних проектів: ефективність повинна оцінюватися за розробленою і контрольованою замовником методикою з урахуванням особливостей програми і бажаних результатів. Жодна програма такої методики не має. І відсутність такого аналізу одна з основних проблем.

Компас обіцянок

У держпрограм є інша функція. Вони виконують роль «формальної декларації про наміри щось зробити», і активно використовуються для того, щоб збільшити обсяг бюджетних коштів головних розпорядників при підготовці проекту держбюджету на відповідний рік. На сьогоднішній день ризики “розмноження” програм зберігаються.

Починаючи з 2007 року розпорядженнями Кабміну схвалено 25 концепцій державних цільових програм. Вони в свою чергу є підставою для розробки і затвердження нових програм, фінансування яких, говориться в звіті МЕРТ, за рахунок коштів держбюджету в нинішніх умовах неможливе.

Заговорений рецепт

Кожен новий уряд обіцяє навести порядок в держпрограмах.

В якості рецепту часто називають перехід на середньострокове планування бюджету як це відбувається в багатьох розвинених країнах. Суть полягає в тому, щоб міністерства і відомства розраховували свої витрати на три роки вперед. Це повинно зробити бюджетну політику держави в тому числі і щодо держпрограм більш передбачуваною і цільовою. Новий уряд не виняток. У своєму плані дій Кабмін Володимира Гройсмана заявив про наміри перейти на середньострокове бюджетне планування з 2018 року.

Зараз в цьому контексті в Мінфіні розглядається ідея відмови від держпрограм як таких і перехід на секторальне/галузеве/міністерське планування. Мова йде про те, щоб міністерства брали середньострокові стратегії і плани по їх реалізації строго в рамках бюджетних можливостей.

У теорії – це непоганий рецепт. В Україні його втіленню вже не один рік перешкоджають: низький рівень професіоналізму міністерських співробітників (і як результат погана якість бюджетних запитів від розпорядників державних коштів та замовників держпрограм), занадто часта і політично ангажована зміна керівників держвідомст. Нові держменеджери не встигають освоїтися і вникнути в проблематику своєї галузі, рішення приймаються поспіхом або з лобістських-політично-корупційних причин. У зв’язку з цим, не дивлячись на публічні обіцянки прийняти професійний бюджет і вчасно це зробити, головний фінансовий документ країни приймається в останній момент з урахуванням політичних інтересів.