Екватор Президента. Які обіцянки виконав Петро Порошенко за першу половину строку

За два з половиною роки Президент підписав асоціацію з ЄС, значним чином підвищив фінансування армії та майже забезпечив безвіз. Але інші зміни, які пообіцяв Порошенко, лише розпочаті

7 червня 2014 року Петро Порошенко склав присягу та вступив на посаду п’ятого Президента України. На вибори Порошенко йшов з передвиборчою програмою “Жити по-новому!” – 6-сторінковим документом, де майбутній кандидат висловив своє бачення розвитку країни та надав конкретні обіцянки виборцям. Після перемоги на виборах Порошенко зробив декілька програмних виступів, де конкретизував свої зобов’язання перед українським народом. Напередодні президентського “екватору” – 7 грудня було два з половиною роки його головування Україною – VoxUkraine перевірив, що саме з обіцяного зробив Порошенко за цей строк.

Що ми перевіряли

Ми почали з передвиборчої програми Порошенка “Жити по-новому!”, яка є головним документом з точки зору підзвітності виборцям. Але програма не відрізнялась конкретикою, тому ми додали до списку обіцянки, висловлені у важливих публічних промовах Президента. А саме: інавгураційній промові Порошенка (7 червня 2014) та виступі на прес-конференції “Стратегія-2020” (25 вересня 2014).

Обіцянки Президента поділили на сім напрямків, на які Президент має безпосередній вплив згідно з повноваженнями записаними в Конституції або які пріоритезував у своїх промовах:

1. оборона/правопорядок
2. зовнішня політика
3. судова система
4. децентралізація/державне управління
5. політичний устрій
6. боротьба з корупцією
7. інше

Команда VoxUkraine відбирала обіцянки, які можна перевірити – тобто такі зобов’язання як “зберегти Україну” в цьому проекті не перевірялись. Наш список обіцянок не є виключним, адже ми не мали можливості перевірити всі промови президента. Але зважаючи на посилену увагу суспільства до обіцянки Президента продати Roshen (висловлену в інших промовах), ми додали її до нашого списку. 

Загалом ми нарахували 32 обіцянки. Більше всього – щодо децентралізації/державного управління, зовнішньої політики та політичному устрою. За два з половиною роки Президент повністю виконав вісім обіцянок, вісім – не виконані та сімнадцять – частково виконані.

Одна з обіцянок, яку Президент виконав – це підписання Асоціації з ЄС. Також завдяки зусиллям української влади майже отримано безвізовий режим з ЄС, хоча формально Україна його поки що не набула (станом на 16 грудня). А ось такі обіцяні реформи як боротьба з корупцією, люстрація, реформа судової та правоохоронної системи, а також держслужби, децентралізація та інше – лише розпочаті або буксують. Не виконаними є такі обіцянки: провести парламентські вибори за відкритими списками, продати компанію Roshen, запровадити закон про опозицію тощо.

Повний список проаналізованих зобов’язань Президента (загалом 32) дивіться за посиланням. А нижче – найгучніші обіцянки Президента за різними напрямами, які йому вдалося чи не вдалося виконати.

Оборона та правопорядок

Обіцянки президента щодо армії та оборони, які було дано в наведених вище промовах, можна умовно розділити на дві теми: збільшення витрат на армію та реформування правоохоронної системи. Загалом ми знайшли чотири конкретних обіцянки Президента на тему оборони, всі вони виконані частково. Ось приклади:

“Планую істотне, в рази і порядки, збільшення витрат на відновлення, модернізацію та посилення Збройних Сил та інших структур, від яких залежить захист від зовнішньої агресії” (Програма “Жити по-новому!”) – частково виконано

Витрати на армію зросли з 1% ВВП у 2013 до 2,8% ВВП, що більше за двовідсотковий мінімум, очікуваний від членів НАТО, який не витримує навіть частина членів Альянсу. Відбулося значне збільшення капітальних витрат за статтею “системи озброєння” з 0,045% ВВП у 2013 році до 0,276% у 2015 році, що можна вважати поступом у збільшенні матеріального забезпечення армії.

У той же час система контролю за витратами матеріальних ресурсів ЗСУ розроблена, але не впроваджена. Є значні проблеми у ВПК, починаючи від продовження закуппівлі запчастин у РФ до неякісного та дорогого обладнання та неефективного витрачання грошей. Досі існують серйозні проблеми з масовим випуском складної техніки, які пов’язані, зокрема, з браком кваліфікованої робочої сили.

“Реформувати правоохоронну систему (суди, міліцію, СБУ, прокуратуру) – значить, створити передумови успішності всіх змін, в тому числі й в економіці. Тільки незалежний суд може забезпечити захист прав та свобод і недоторканість власності, що важливо для притоку в країну інвестицій” (Програма “Жити по-новому!”) – частково виконано

Створено патрульну поліцію. Колишні міліціонери мали пройти переатестацію, але багато з тих, хто не пройшли атестацію та були звільнені, відновилися у судах. Впровадження судової реформи почалося лише з 30 вересня 2016 року. Реформа СБУ не відбулася, а реформа прокуратури, яка б підвищила якість її діяльності – буксує. Це можна побачити у гальмуванні розслідувань резонансних справ – справа розстрілу на Майдані, справа діамантових прокурорів та ін.

Зовнішня політика

Обіцянки на цю тему можна звести до кількох тез: підписання Асоціації з ЄС (виконано), набуття Україною безвізового режиму з ЄС (виконано частково, дивись нижче) та підписання міжнародного договору, який прийшов би на заміну Будапештському меморандуму (не виконано). Пояснення щодо цих трьох пунктів надано нижче. Ще дві обіцянки: покращення доступу українських товарів на світові ринки та реалізація положень угоди про асоціацію з ЄС знаходяться в процесі виконання.

“Якнайшвидше підписати економічну частину Угоди з ЄС (про зону вільної торгівлі)” (Програма “Жити по-новому!”) – виконано

Обіцянка про підписання Асоціації з ЄС виконана.

“Те ж саме стосується і якнайшвидшого запровадження безвізового режиму для України з ЄС. Ми завершили перший етап і дуже швидко зможемо завершити другий, щоб вже з січня 2015 року українці мали можливість подорожувати без віз” (Інавгураційна промова) – частково виконано

Насправді обіцянку про надання українцям безвізу можна було б записати в актив Президенту як перемогу. Адже Україна виконала всі зобов’язання перед ЄС щодо втілення “безвізового” пакету реформ. Але Порошенко надто часто обіцяв безвіз у своїх виступах та з надто конкретними строками (дивіться нижче хронологію):

Петро Порошенко обіцяв безвіз:

1. Протягом першого року президентства
2. З 1 січня 2015 року (тут і далі – одне джерело)
3. З 2016 року
4. В першій половині 2016 року
5. У вересні 2016 року
6. В жовтні 2016 року
7. До 24 листопада 2016 року

На момент написання та редагування цієї статті (16 грудня), безвізовий режим Україні не було надано. Утім, 8 грудня Комітет Європарламенту з питань внутрішніх справ, правосуддя та прав людини затвердив проект механізму призупинення безвізового режиму, і це вивело питання на фінішну пряму – ухвалення Європарламентом.

“Я використаю свій дипломатичний досвід, щоб забезпечити підписання міжнародного договору, який прийшов би на заміну Будапештському меморандуму. Такий договір має надати прямі та надійні гарантії миру та безпеки – аж до військової підтримки в разі загрози територіальній цілісності” (Інавгураційна промова) – не виконано

Обіцянка про підписання міжнародного договору на кшталт Будапештського меморандуму не виконана. Навряд чи можливо скласти абсолютно нову угоду, але замість цього Україна може вступити до НАТО, що фактично надасть “прямі та надійні гарантії миру та безпеки”. Втім, вступ до НАТО лишається доволі віддаленою перспективою.

Судова система

По цій темі Президент дав дві обіцянки, обидві виконані частково. Їхня суть зводиться до цієї цитати:

“Встановлення публічного контролю за призначенням і діяльністю суддів і створення системи їхнього автономного функціонування, незалежного від законодавчої та виконавчої гілок влади”. (Програма “Жити по-новому!”) – частково виконано

Обіцянка виконана частково. Зроблені перші кроки, але до втілення судової реформи, яку зможуть відчути українці, ще далеко. Разом із прийняттям ЗУ “Про судоустрій та статус суддів” та внесенням змін до Конституції щодо правосуддя вводиться низка нових стандартів для суддівської професії, зокрема:

• Часткове зняття недоторканості
• Переатестація разом зі скасуванням низки судів та створенням на їхньому місці нових з набранням суддів на конкурсах
• Декларування статків суддів та членів їхніх родин
• Значне підвищення заробітних плат в залежності від стажу та посади судді
• Та ін.

Імплементація реформи розпочалася лише 30 вересня 2016. Крім того, потрібні будуть подальші зміни до законодавства. Тому про результати, про які каже президент, поки що говорити зарано.

Децентралізація/державне управління

Ці обіцянки переважно стосуються двох тем: децентралізації влади та реформи держслужби. Ось приклади (загалом ми нарахували вісім обіцянок, які можна почитати за посиланням):

“Громади на місцях отримають більше прав і грошей на реалізацію повноважень”. (Програма “Жити по-новому!”) – виконано

“Реформа щодо децентралізації розпочнеться вже цього (2014 – прим ред) року змінами до Конституції” (Інавгураційна промова) – не виконано

Реформа децентралізації розпочалась 1 квітня 2014 року зі схвалення Урядом Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Після змін до Бюджетного та Податкового кодексів наприкінці 2014-го дотаційність місцевих бюджетів у 2015 році скоротилася на 22% порівняно з 2014 роком. В першій половині 2016 місцеві бюджети зросли в 1,5 рази (на 21 млрд грн), що значно вище поточної інфляції. Крім того, у 2015 році регіони отримали 2,9 млрд. грн. на фінансування проектів регіонального розвитку через Державний фонд регіонального розвитку за прозорою процедурою. Триває експеримент з направлення надпланових доходів митниць на ремонт доріг. 

Інший позитивний момент: органи місцевого самоврядування отримали повноваження у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю (закон прийнятий у травні 2015 року). У кінці 2015 року прийнято закон щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо надання адміністративних послуг.

Але не все так райдужно. Зміни до Конституції в частині децентралізації не були схвалені. Через це станом на кінець 2016 року виконавча влада в областях та районах досі належить обласним та районним державним адміністраціям. Тобто регіональна влада досі залежить від Президента, який призначає голів ОДА за поданням Кабміна. Крім того, нещодавно ВР відхилила законопроект про вдосконалення процеса призначення перших місцевих виборів у територіальних громадах, утворених в результаті об’єднання на території різних районів. Це гальмує реформу, бо без виборів такі громади не можуть закінчити процес об’єднання.

“Формування професійного корпусу державних службовців, їх соціальний захист та посилення відповідальності”(Програма “Жити по-новому!”) – частково виконано

Реформа держслужби також почалася: наприкінці 2015 року був прийнятий відповідний закон, який набрав чинності з 1 травня 2016р. Був втілений в життя конкурсний відбір керівників державних підприємств, який формально було запроваджено ще 2008 року, але фактично процедура не працювала. У результаті прозорих конкурсів змінилися керівники таких великих державних підприємств як Укрпошта, Укрзалізниця, Львівський аеропорт та інші (загалом, за даними МЕРТ, таким чином нових керівників отримали вісім держкомпаній із 24 де було проведено або зараз проводяться конкурси).

Але дуже повільний темп реформи (а також спротив системи та нереформований Трудовий кодекс) став однією з причин, за якої, наприклад, колишній міністр інфраструктури Андрій Пивоварський покинув Кабмін, а нові кадри у державному апараті залишаються меншістю.

Політичний устрій

В цій сфері більше всього виконаних обіцянок в абсолютному і відносному сенсі – три з п`яти. Відповідно до обіцянок Україна залишається унітарною державою, дискусія про територільну цілісність країни відсутня, а спроб розширити повноваження Президента не спостерігалось. Є одна не виконана обіцянка – внесення до Парламенту закону про опозицію. Ще одна виконана частково – проведення дострокових парламентських виборів за відкритими списками.

Ось приклади обіцянок Порошенка:

“Хотів би наголосити на відданості ідеї парламентсько-президентської республіки. Ніякої узурпації влади!” (Інавгураційна промова) – виконано

Президент не вносив пропозицій змін до Конституції, які б істотно посилювали його роль у виконавчій владі. Водночас, фактичний вплив Президента на парламент дещо більший, аніж прописано у Конституції. Призначення генпрокурором Юрія Луценка не обійшлося без внесення змін у закон про генеральну прокуратуру саме під цього кандидата. А історія зі звільненням міністра економіки Айвараса Абромавичуса, який звинуватив соратника Порошенка Ігоря Кононенка у втручанні в роботу міністра, лише підтверджує тезу про посилену владу Президента, яка розповсюджується за межі його повноважень. Але повторимось: формально повноваження Президента залишаються в рамках, зазначених Конституцією, і про узурпацію влади говорити не можна

“Забезпечу повне перезавантаження влади. Докладу всіх зусиль у рамках своїх конституційних повноважень, щоб до кінця 2014 року відбулися дострокові парламентські вибори суто на пропорційній основі за відкритими списками” (Програма “Жити по-новому!”) – частково виконано

Парламентські вибори відбулись, проте за змішаною системою. Відкритих списків у сенсі подібному виборчому праву Нідерландів або Фінляндії не було.

“У якості першочергового внесу до Верховної Ради закон про парламентську опозицію” (Програма “Жити по-новому!”) – не виконано

Закон про парламентську опозицію не було внесено Президентом до парламенту.

Боротьба з корупцією

Строки початку активної боротьби з корупцією – питання, яке журналісти ставлять Президенту дуже часто. Наприклад, під час прес-конференції в січні 2016-го це була одна з найчастіше згадуваних тем. Ми знайшли такі приклади обіцянок Порошенка на цю тему:

“Собі особисто, мозковому центру реформ в Адміністрації Президента, в Кабінеті Міністрів ставлю завдання: пакет законопроектів для старту пріоритетних реформ підготувати до відкриття першого засідання новообраної Верховної Ради (в 2014 році – прим. ред). А від старого Парламенту, до речі, вже 14 жовтня категорично вимагатиму ухвалення закону про Національне антикорупційне бюро”. (“Стратегія-2020”) – виконано

Верховна Рада дійсно ухвалила пакет антикорупційних законів 14 жовтня 2014 р. Цими законами, зокрема, передбачено створення НАЗК, запобігання корупції, нова система е-декларування, створення НАБУ, визначення бенефіціарних власників.

“Антикорупційна люстрація судових, правоохоронних, податкових і митних органів” (Програма “Жити по-новому!”) – частково виконано

Закон “Про очищення влади” було прийнято у вересні 2014 року. Закон стосується держслужбовців, які обіймали певні, переважно керівні посади в державних органах влади, судах та силових органах у період правління Віктора Януковича або працювали в партійному секторі за часів Радянського союзу (повний перелік посад, які підлягають люстрації, дивіться у Статті 3 Закону). На 5 грудня 2016 року перелік люстрованих держслужбовців, налічував 937 людей. Ще певна кількість держслужбовців звільнилась за власним бажанням.

Але “антикорупційної” люстрації не відбулося, і навряд чи її можливо провести, бо причетність до корупції і покарання має визначати суд. Схожий висновок зробила Венеціанська комісія, яка загалом позитивно оцінила закон, але застерегла про ризики порушення прав людини при проведенні люстрації за відсутністю відповідного висновку суду: “відомості про осіб, які підлягають люстрації, повинні бути опубліковані тільки після остаточного рішення суду”, зазначено у звіті Комісії (стаття 101).

Інше

До цього розділу відносяться заяви Петра Порошенка на теми, які не стосуються вище названих. Зокрема, Президент пообіцяв продати компанію Roshen, чого не було зроблено: Порошенко передав компанію у сліпий траст.

Інші обіцянки Президента були такими:

“Окремої ваги питання – забезпечення енергетичної незалежності, диверсифікація поставок газу. Зниження споживання енергії – наша спільна справа, яка починається з такої простої дії, як, виходячи, вимкнути світло, а завершується модернізацією підприємств та виробництв із одночасним зниженням енергоємності” – частково виконано

Частково виконано. Нафтогаз понад рік не закуповував газ у Газпрома. Відбулося значне скорочення споживання газу, причини якого спробували оцінити у цій статті. Чи залишається Україна незалежною у забезпеченні вугіллям – небанальне питання, адже поклади вугілля марки антрациту повністю залишилися в зоні АТО, яку Україна не контролює(нагадаємо, що на цю марку припадає близько 40% потреби українських ТЕС). Крім того, Україна потребує більше уранового концентрату, ніж виробляє, тому частина сировини йде з Росії. Хоча в березні цього року було підписано угоду з Австралією про закупівлю уранового концентрату.

“Структура власності ЗМІ стане прозорою, а конкурентне середовище в цій сфері – посилене. Створення суспільного телебачення є на порядку денному як невідкладне питання” (Програма “Жити по-новому!”) – частково виконано

В 2015 році прийнято закон “Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прозорості власності засобів масової інформації…”. Деякі ЗМІ почали розкривати структуру власності (приклад). Крім того, з’явився тематичний інформаційний сайт за підтримки представництва ЄС в Україні та USAID. Розпочато корпоратизацію державного телеканалу “Першиій Ннаціональний” та процес створення на його базі суспільного телебачення. Але до реальних змін поки що не дійшло. Голова НТКУ Зураб Аласанія подав у відставку через те, що бюджетні кошти на суспільне мовлення на 2017 рік спрямували на Євробачення. Крім того, не відбулося створення акціонерної компанії «Національна суспільна телерадіокомпанія України» через гальмування з боку місцевих осередків НТКУ.

“Окремо наголошую на неухильному дотриманні прав всіх національних меншин. Особливу увагу слід надавати захисту українців Криму та кримських татар як корінного народу Криму” (Програма “Жити по-новому!”) – виконано

В цілому права національних меншин, що забезпечуються Законом України «Про національні меншини в Україні» та Конституцією України (статті 11 та 53), дійсно дотримуються, хоча існують проблеми дотримання прав кримськотатарської меншини в Криму через його окупацію. Водночас в листопаді 2016 року керівники об’єднань та організації національних меншин в Україні звернулися з відкритим листом до Президента з проханням забезпечити конституційне право на освіту рідною мовою. Таке прохання було зумовлено ініціативою, яку керівники нацменшин трактували як відміну конституційної гарантії на навчання рідною мовою. Також це питання розглядалося на засіданні Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин.

Нагадаємо, що повний перелік проаналізованих нами обіцянок Президента можна прочитати тут.

Автори: Ілона Сологуб (Київська школа економіки), Тетяна Тищук (VoxUkraine), Олександр Жолудь (VoxUkraine), Дмитро Яблоновський (Центр Економічної Стратегії), Максим Скубенко (VoxCheck), Олександр Ярощук (VoxUkraine), Тарас Баранецький (ГО “Європейський діалог”), Олена Шкарпова (VoxCheck)