Экватор Президента. Какие обещания выполнил Петр Порошенко за первую половину своего срока

За два с половиной года Президент подписал соглашение об ассоциации с ЕС, в значительной степени повысил финансирование армии и почти обеспечил безвиз. Но другие изменения, которые пообещал Порошенко, только начаты.

7 июня 2014 Петр Порошенко принял присягу и вступил в должность пятого Президента Украины. На выборы Порошенко шел с предвыборной программой «Жить по-новому!” — 6-страничным документом, где будущий кандидат высказал свое видение развития страны и дал конкретные обещания избирателям. После победы на выборах Порошенко сделал несколько программных выступлений, где конкретизировал свои обязательства перед украинским народом. Накануне президентского «экватора» — 7 декабря было два с половиной года с голосования Украины — VoxUkraine проверил, что именно из обещанного сделал Порошенко за этот срок.

Что мы проверяли

Мы начали с предвыборной программы Порошенко «Жить по-новому!», которая является главным документом с точки зрения подотчетности избирателям. Но программа не отличалась конкретикой, поэтому мы добавили в список обещания, высказанные в важных выступлениях президента. А именно: инаугурационной речи Порошенко (7 июня 2014) и выступлении на пресс-конференции «Стратегия-2020» (25 сентября 2014)

Обещания Президента поделили на семь направлений, на которые Президент имеет непосредственное влияние согласно полномочиям записанными в Конституции или которые приоритезировал в своих речах:

1. оборона / правопорядок
2. внешняя политика
3. судебная система
4. децентрализация / государственное управление
5. политический строй
6. борьба с коррупцией
7. другое

Команда VoxUkraine отбирала обещания, которые можно проверить — то есть такие обязательства как «сохранить Украину» в этом проекте не проверялись. Наш список обещаний не является окончательным, ведь мы не имели возможности проверить все речи президента. Но ввиду повышенного внимание общества к обещанию Президента продать Roshen (выраженное в других выступлениях) мы добавили его в наш список.

В целом мы насчитали 32 обещания. Больше всего — относительно децентрализации / государственного управления, внешней политики и политического строя. За два с половиной года Президент полностью выполнил восемь обещаний, восемь — не выполнены и семнадцать — частично выполнены.

Одно из обещаний, которое Президент выполнил — это подписание Ассоциации с ЕС. Также благодаря усилиям украинской власти почти получен безвизовый режим с ЕС, хотя формально Украина его пока не получила (по состоянию на 16 декабря). А вот такие обещанные реформы как борьба с коррупцией, люстрация, реформа судебной и правоохранительной системы, а также госслужбы, децентрализация и прочее — только начаты или буксуют. Не выполнены такие обещания: провести парламентские выборы по открытым спискам, продать компанию Roshen, ввести закон про оппозицию и тд.

Полный список проанализированных обязательств Президента (всего 32) смотрите по ссылке. А ниже — громкие обещания Президента по разным направлениям, которые ему удалось или не удалось выполнить

Оборона и правопорядок

Обещания президента относительно армии и обороны, которые были даны в приведенных выше речах, можно условно разделить на две темы: увеличение расходов на армию и реформирование правоохранительной системы. В целом мы нашли четыре конкретных обещания Президента на тему обороны, все они выполнены частично. Вот примеры:

«Планирую существенное, в разы и на порядок, увеличение затрат на восстановление, модернизацию и усиление Вооруженных Сил и других структур, от которых зависит защита от внешней агрессии» (Программа «Жить по-новому!”) — частично выполнено

Расходы на армию выросли с 1% ВВП в 2013 до 2,8% ВВП, что больше двухпроцентного минимума, ожидаемого НАТО, который не выдерживает даже часть членов Альянса. Произошло значительное увеличение капитальных затрат по статье «системы вооружения» с 0,045% ВВП в 2013 году до 0,276% в 2015 году, что можно считать шагом в увеличении материального обеспечения армии.

В то же время система контроля за затратами материальных ресурсов ВСУ была разработана, но не внедрена. Есть значительные проблемы в ВПК, начиная от продолжения закупок запчастей в РФ до некачественного и дорогостоящего оборудования и неэффективного расходования денег. До сих пор существуют серьезные проблемы с массовым выпуском сложной техники, связанные, в частности, с нехваткой квалифицированной рабочей силы.

«Реформировать правоохранительную систему (суды, милицию, СБУ, прокуратуру) — значит создать предпосылки успешности всех изменений, в том числе и в экономике. Только независимый суд может обеспечить защиту прав и свобод и неприкосновенности собственности, что важно для притока в страну инвестиций «(Программа» Жить по-новому!”) — частично выполнено

Создана патрульная полиция. Бывшие милиционеры должны были пройти переаттестацию, но многие из тех, кто не прошли аттестацию и были уволены, восстановились в судах. Судебная реформы началась только с 30 сентября 2016 года. Реформа СБУ не состоялась, а реформа прокуратуры, которая повысила бы качество ее работы — буксует. Это можно увидеть на том, как тормозятся расследования резонансных дел — дело расстрела на Майдане, дело алмазных прокуроров и др.

Внешняя политика

Обещания на эту тему можно свести к нескольким тезисам: подписание Ассоциации с ЕС (выполнено), получение Украиной безвизового режима с ЕС (выполнено частично, см. ниже) и подписание международного договора, который пришел бы на смену Будапештскому меморандуму (не выполнено). Еще два обещания: улучшение доступа украинских товаров на мировые рынки и реализация соглашения об ассоциации с ЕС — в процессе выполнения.

«Как можно быстрее подписать экономическую часть соглашения с ЕС (о зоне свободной торговли)» (Программа «Жить по-новому!”) — выполнено

Обещание о подписании Ассоциации с ЕС выполнено.

«То же самое касается и скорейшего введения безвизового режима для Украины с ЕС. Мы завершили первый этап и очень быстро сможем завершить второй, чтобы уже с января 2015 Украинцы имели возможность путешествовать без виз «(Инаугурационная речь) — частично выполнено

На самом деле обещание о предоставлении украинцам безвиза можно было бы записать в актив Президента как победу. Ведь Украина выполнила все обязательства перед ЕС по воплощению «безвизового» пакета реформ. Но Порошенко слишком часто обещал безвиз в своих выступлениях и с весьма конкретными сроками (смотрите ниже хронологию):

Петр Порошенко обещал безвиз:

1. В течение первого года президентства
2. С 1 января 2015 года (здесь и далее — один источник)
3. В 2016 г.
4. В первой половине 2016
5. В сентябре 2016
6. В октябре 2016
7. К 24 ноября 2016

На момент написания и редактирования этой статьи (16 декабря), безвизовый режим Украине не был предоставлен. Впрочем 8 декабря Комитет Европарламента по вопросам внутренних дел, правосудия и прав человека утвердил проект механизма приостановления безвизового режима, и это вывело вопрос на финишную прямую — принятие Европарламентом.

«Я использую свой дипломатический опыт, чтобы обеспечить подписание международного договора, который пришел бы на смену Будапештскому меморандуму. Такой договор должен предоставить прямые и надежные гарантии мира и безопасности — вплоть до военной поддержки в случае угрозы территориальной целостности «(Инаугурационная речь) — не выполнено

Обещание о подписании международного договора вроде Будапештского меморандума не выполнено. Вряд ли возможно составить абсолютно новое соглашение, но вместо этого Украина может вступить в НАТО, что фактически предоставляет «прямые и надежные гарантии мира и безопасности». Впрочем, вступление в НАТО остается довольно отдаленной перспективой.

Судебная система

По этой теме Президент дал две обещания, оба выполнены частично. Их суть сводится к этой цитате:

«Установление публичного контроля за назначением и деятельностью судей и создания системы их автономного функционирования, независимого от законодательной и исполнительной ветвей власти». (Программа «Жить по-новому!”) — частично выполнено

Обещание выполнено частично. Сделаны первые шаги, но до воплощения судебной реформы, которую смогут почувствовать украинцы, еще далеко. Вместе с принятием ЗУ «О судоустройстве и статусе судей» и внесением изменений в Конституцию относительно правосудия вводится ряд новых стандартов для судейской профессии, в частности:

• Частичное снятие неприкосновенности
• Переаттестация вместе с отменой ряда судов и созданием вместо них новых с наймом судей через конкурсы
• Декларирование состояния судей и членов их семей
• Значительное повышение заработных плат в зависимости от стажа и должности судьи
• И др.

Имплементация реформы началась только 30 сентября 2016. Кроме того, потребуются дальнейшие изменения в законодательстве. Поэтому о результатах, о которых говорит президент, пока говорить рано.

Децентрализация / государственное управление

Эти обещания в основном касаются двух тем: децентрализации власти и реформы госслужбы. Вот примеры (всего мы насчитали восемь обещаний, которые можно почитать по ссылке):

«Общины на местах получат больше прав и денег на реализацию полномочий». (Программа “Жить по-новому!”) — выполнено

«Реформа по децентрализации начнется уже в этом (2014 — прим ред) года изменениями в Конституции» (Инаугурационная речь) — не выполнено

Реформа децентрализации началась 1 апреля 2014 с одобрения правительством Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти. После изменений в Бюджетном и Налоговом кодексах в конце 2014-го дотационность местных бюджетов в 2015 году сократилась на 22% по сравнению с 2014 годом. В первой половине 2016 местные бюджеты выросли в 1,5 раза (на 21 млрд грн), что значительно выше текущей инфляции. Кроме того, в 2015 году регионы получили 2,9 млрд.грн. на финансирование проектов регионального развития через Государственный фонд регионального развития по прозрачной процедуре. Продолжается эксперимент по направлению сверхплановых доходов таможен на ремонт дорог.

Другой положительный момент: органы местного самоуправления получили полномочия в сфере градостроительной деятельности и архитектурно-строительного контроля (закон принят в мае 2015 года). В конце 2015 года принят закон о расширении полномочий органов местного самоуправления по предоставлению административных услуг.

Но не все так радужно. Изменения в Конституции в части децентрализации ни были одобрены. Поэтому по состоянию на конец 2016 исполнительная власть в областях и районах до сих пор принадлежит областным и районным государственным администрациям. То есть региональные власти до сих пор зависят от Президента, который назначает губернаторов по представлению Кабмина. Кроме того, недавно ВР отклонила законопроект о совершенствовании процесса назначения первых местных выборов в территориальных общинах, образованных в результате объединения на территории разных районов. Это тормозит реформу, потому что без выборов такие общины не могут закончить процесс объединения.

«Формирование профессионального корпуса государственных служащих, их социальная защита и усиление ответственности» (Программа «Жить по-новому!”) — частично выполнено

Реформа госслужбы также началась: в конце 2015 года был принят соответствующий закон, который вступил в силу с 1 мая 2016. Был воплощен в жизнь конкурсный отбор руководителей государственных предприятий, формально введенный еще в 2008 году (фактически процедура не работала). В результате прозрачных конкурсов сменились руководители таких крупных государственных предприятий как Укрпочта, Укрзализныця, Львовский аэропорт и другие (всего, по данным МЭРТ, таким образом новых руководителей получили восемь госкомпаний из 24, где было проведено или сейчас проводятся конкурсы).

Но очень медленный темп реформы (а также сопротивление системы и нереформированный Трудовой кодекс) стал одной из причин, по которой, например, бывший министр инфраструктуры Андрей Пивоварский покинул Кабмин, а новые кадры в государственном аппарате остаются в меньшинстве.

Политическое устройство

В этой сфере больше всего выполненных обещаний в абсолютном и относительном выражении — три из пяти. Согласно обещаниям Президента Украина остается унитарным государством, дискуссия о территориальной целостности страны отсутствует, а попыток расширить полномочия Президента не наблюдалось. Есть одно невыполненное обещание — внесение в парламент закона об оппозиции. Еще одно выполнено частично — проведение досрочных парламентских выборов по открытым спискам.

Вот примеры обещаний Порошенко:

«Хотел бы подчеркнуть преданность идее парламентско-президентской республики. Никакой узурпации власти «(Инаугурационная речь) — выполнено

Президент не вносил предложений об изменениях в Конституцию, которые бы существенно усиливали его роль в исполнительной власти. В то же время фактическое влияние Президента на парламент несколько больше, чем прописано в Конституции. Назначение генпрокурором Юрия Луценко не обошлось без внесения изменений в закон о генеральной прокуратуре именно под этого кандидата. А история с увольнением министра экономики Абромавичуса, который обвинил соратника Порошенко Игоря Кононенко во вмешательстве в работу министра, лишь подтверждает тезис об усиленной власти Президента, которая распространяется за пределы его полномочий. Но повторимся: формально полномочия Президента остаются в рамках, указанных Конституцией, и об узурпации власти говорить нельзя.

«Обеспечу полную перезагрузку власти. Приложу все усилия в рамках своих конституционных полномочий, чтобы до конца 2014 года состоялись досрочные парламентские выборы исключительно на пропорциональной основе по открытым спискам «(Программа» Жить по-новому!”) — частично выполнено

Парламентские выборы состоялись, однако по смешанной системе. Открытых списков в смысле подобном избирательному праву Нидерландов или Финляндии не было.

«В качестве первоочередного внесу в Верховную Раду закон о парламентской оппозиции» (Программа «Жить по-новому!”) — не выполнено

Закон о парламентской оппозиции не был внесен Президентом в парламент.

Борьба с коррупцией

Сроки начала активной борьбы с коррупцией — вопрос, который журналисты задают Президенту очень часто. Например, во время пресс-конференции в январе 2016-го это была одна из наиболее часто упоминаемых тем. Мы нашли такие примеры обещаний Порошенко на эту тему:

«Себе лично, мозговому центру реформ в Администрации Президента, в Кабинете Министров ставлю задачу: пакет законопроектов для старта приоритетных реформ подготовить к открытию первого заседания вновь избранной Верховной Рады (в 2014 году — прим. Ред). А от старого парламента, кстати, уже 14 октября буду категорически требовать принятия закона о Национальном антикоррупционном бюро». («Стратегия-2020») — выполнено

Верховная Рада действительно приняла пакет антикоррупционных законов 14 октября 2014 Этими законами, в частности, предусмотрено создание НАПК, предотвращение коррупции, новая система электронного декларирования, создание НАБУ, определение бенефициарных владельцев.

«Антикоррупционная люстрация судебных, правоохранительных, налоговых и таможенных органов» (Программа «Жить по-новому!”) — частично выполнено

Закон «Об очистке власти» был принят в сентябре 2014 года. Закон касается госслужащих, которые занимали определенные, преимущественно руководящие должности в государственных органах власти, судах и силовых органах в период правления Виктора Януковича или работали в партийном секторе во времена Советского союза (полный перечень должностей, подлежащих люстрации, смотрите в Статье 3 Закона). По состоянию на 5 декабря 2016 перечень люстрированих госслужащих насчитывал 937 человек. Еще некоторое количество госслужащих уволилось по собственному желанию.

Но «антикоррупционной» люстрации не произошло, и вряд ли ее можно провести, потому что причастность к коррупции и наказания должен определять суд. Похожий вывод сделала Венецианская комиссия, которая положительно оценила закон, но предостерегла о рисках нарушения прав человека при проведении люстрации при отсутствии соответствующего заключения суда: «сведения о лицах, подлежащих люстрации, должны быть опубликованы только после окончательного решения суда», говорится в отчете комиссии (статья 101).

Другое

Данный раздел включает заявления Петра Порошенко на темы, не касающиеся вышеперечисленных. В частности, Президент пообещал продать компанию Roshen, чего не было сделано: Порошенко передал компанию в слепой траст.

Другие обещания Президента были такими:

«Отдельный важный вопрос — обеспечение энергетической независимости, диверсификация поставок газа. Снижение потребления энергии — наше общее дело, которое начинается с такого простого действия, как, уходя, выключить свет, а завершается модернизацией предприятий и производств с одновременным снижением энергоемкости» — частично выполнено

Частично выполнено. Нафтогаз более года не закупал газ у Газпрома. Произошло значительное сокращение потребления газа, причины которого попытались оценить в этой статье. Однако остается ли Украина независимой в обеспечении углем — небанальный вопрос, ведь залежи угля марки антрацита полностью остались в зоне АТО, которую Украина не контролирует (напомним, что на эту марку приходится около 40% потребности украинских ТЭС). Кроме того, Украина требует больше уранового концентрата, чем производит, поэтому часть сырья идет из России. Хотя в марте этого года было подписано соглашение с Австралией о закупке уранового концентрата.

«Структура собственности СМИ станет прозрачной, а конкурентная среда в этой сфере — сильнее. Создание общественного телевидения в повестке дня как неотложный вопрос «(Программа» Жить по-новому!”) — частично выполнено

В 2015 году принят закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно обеспечения прозрачности собственности средств массовой информации …». Некоторые СМИ стали раскрывать структуру собственности (пример). Кроме того, появился тематический информационный сайт при поддержке представительства ЕС в Украине и USAID. Начата корпоратизация государственного телеканала «Первый Национальный» и процесс создания на его базе общественного телевидения. Но до реальных изменений пока не дошло. Председатель НТКУ Зураб Аласания подал в отставку из-за того, что бюджетные средства на общественное вещание на 2017 год направили на Евровидение. Кроме того, произошло создание акционерной компании «Национальная общественная телерадиокомпания Украины» из-за торможения со стороны местных ячеек НТКУ.

«Отдельно подчеркиваю соблюдение прав всех национальных меньшинств. Особое внимание следует уделять защите украинского Крыма и крымских татар как коренного народа Крыма «(Программа» Жить по-новому!”) — выполнено

В целом права национальных меньшинств обеспечиваются Законом Украины «О национальных меньшинствах в Украине» и Конституцией Украины (статьи 11 и 53) и действительно соблюдаются, хотя существуют проблемы соблюдения прав крымскотатарского меньшинства в Крыму из-за его оккупации. В то же время в ноябре 2016 организация национальных меньшинств в Украине обратилась с открытым письмом к Президенту с просьбой обеспечить конституционное право на образование на родном языке. Такая просьба была обусловлена законодательной инициативой, которую руководители нацменьшинств трактовали как отмену конституционной гарантии на обучение на родном языке. Также этот вопрос рассматривался на заседании Комитета по вопросам прав человека, национальных меньшинств и межнациональных отношений.

Напомним, что полный перечень проанализированных нами обещаний Президента можно прочитать здесь.

Авторы: Илона Сологуб (Киевская школа экономики), Татьяна Тыщук (VoxUkraine), Александр Жолудь (VoxUkraine), Дмитрий Яблоновский (Центр Экономического Стратегии), Максим Скубенко (VoxCheck), Александр Ярощук (VoxUkraine), Тарас Баранецкий (ОО «Европейский диалог»), Елена Шкарпова (VoxCheck)