В Україні зросла швидкість реформ у III кварталі 2017-го. Останній ривок?

Плідні місяці: липень -вересень 2017-го виявилися найбільш реформаторськими за останні п’ять кварталів. Що важливого трапилось у країні за III квартал?

Автор:

VoxUkraine систематично розраховує темп проведення економічних реформ в Україні. Квартальні огляди дозволяють подивитися на те, що відбулося протягом трьох місяців, «з висоти пташиного польоту». Перед вами другий квартальний огляд реформ. Перший випуск можна прочитати за посиланням.

У ІІІ кварталі 2017 реформи прискорилися, середнє значення іМоРе – індексу моніторингу реформ – збільшилося з +0,6 у ІІ кварталі 2017 до +0.8 з можливих від -5.0 до +5.0. Серед важливих подій минулого кварталу – прийняття пакету законів про енергоефективність, закону про освіту та пакету нормативних актів, які дозволяють створити директорати у складі міністерств.

Графік 1.

У цьому кварталі було прийнято 33 нормативні акти, які просувають реформи, середня оцінка кожного реформаторського документу становила +1.3 бала. У попередньому кварталі кількість прийнятих реформаторських документів була більшою (45 нормативних актів), а їхня середня оцінка іМоРе – +1 бал, тобто у ІІІ кварталі при меншій кількості нормативних актів їхня середня оцінка збільшилася.

У ІІІ кварталі було підисано 7 законів (20% від усіх реформаторських документів), а їх середня оцінка дорівнювала +2 бала. Це відрізняється від показників минулих періодів – в середньому, закони складають 37% реформаторських нормативних актів, а їх оцінка дорівнює +1.7 балів. Найбільш активним ініціатором реформаторських змін, як і раніше, був КМУ, на другому місті НБУ.

Найважливіші події у ІІІ кварталі 2017 року: енергоефективність, освіта та державна служба

1. Пакет законів про енергоефективність

Після встановлення єдиних цін на газ для населення та теплокомуненерго у 2015-2016 роках,  тарифи на централізоване опалення суттєво збільшилися. Така зміна тарифів мала б мотивувати людей до більш економного споживання тепла.

На практиці, система субсидій виявилася неефективною, оскільки вона не стимулювала охайне ставлення до енергоресурсів та охоплювала суттєву частку небідних домогосподарств. Зокрема, 53 тис. домогосподарств (7% отримувачів) мали площу на одного проживаючого, що перевищує 70 м2.

Одночасно,  існуючі сьогодні схеми постачання тепла в більшості багатоповерхових будинків не дозволяють мешканцям регулювати обсяги його споживання.

Багатоповерхові будинки, які вводилися в експлуатацію до та на початку 2000-х років, мають вертикальну систему опалення. Встановлення індивідуальних регуляторів та лічильників тепла в квартирах таких будинках технічно не передбачено. Тому, на практиці, для цього потрібні зміни схеми опалення або встановлення кількох лічильників у кожній квартирі, що є досить витратним.  Обладнання таких квартир індивідуальним опаленням фактично не дозволено, в тому числі тому, що це може розбалансувати систему опалення в усьому будинку. Більш того, якщо частина (70%) таких будинків має загальнобудинкові лічильники, то решта будинків (30%) не обладнана навіть ними.   

Є проблеми і з обліком води. На даний момент 77% споживачів мають лічильники споживання води, але у багатоквартирних будинках – лише 22%.

Очевидно, що в такій ситуації держава має створити стимули для обладнання  квартир засобами регулювання та обліку тепла та води.

Так званий енергетичний пакет започатковує такі зміни. Він встановлює вимоги до обладнання будинків засобами обліку, створює фінансові можливості для модернізації систем енергопостачання та запроваджує сертифікацію енергоефективності будівель.

Закон про комерційний облік теплової енергії та водопостачання (2119-VIII) передбачає обов’язкове оснащення лічильниками всіх будівель, приєднаних до зовнішніх теплових мереж, мереж гарячого та холодного водопостачання. Такі лічильники мають бути встановлені операторами зовнішніх мереж до 1 жовтня 2018 року для житлових будинків або до 1 жовтня 2017 року для нежитлових будівель. Крім того, для багатоквартирних будинків оснащення індивідуальними приладами обліку або приладами-розподільниками показників споживання теплової енергії буде обов’язковим. Такі прилади повинні бути встановлені у житлових будинках до 1 жовтня 2018 року, у нежитлових – до 1 жовтня 2017 року.

Закон про фонд енергоефективності (2095-VIII) визначає його основні задачі та принципи діяльності. Фонд надаватиме фінансування ОСББ чи домогосподарствам через банки у вигляді кредитів або грантів. Власники житла зможуть отримувати від 20 до 50 відсотків компенсації від загальної вартості витрат на енергозбереження. Головною вимогою фонду для отримання коштів на енергозбереження буде попереднє проведення професійного енергоаудиту, який визначить клас енергоефективності будівлі та допоможе ідентифікувати місця найбільшої втрати тепла.  У розробці закону взяли участь експерти ЄС та Уряду Німеччини, які готові до подальшого технічного супроводу Фонду.

Закон про енергетичну ефективність будівель (2118-VIII) запроваджує сертифікати ефергоефективності будівель. Кожна будівля повинна мати такий сертифікат, який буде видаватися на основі результатів енергоаудиту. Закон запроваджує професію енергоаудиторів та принципи професійної атестації таких фахівців.

Коментар експерта

«Оцінити проміжок часу [коли буде можливо оснастити квартири індивідуальними регуляторами та лічільниками – ред.] вкрай важко. Якщо з будинковими приборами все більш-менш зрозуміло, то оснащення квартир залежить від численних факторів. У багатьох випадках встановлення взагалі не буде можливим (методику оцінки доцільності такого обліку також розробляє Мінрегіон). Найбільше ж на швидкість встановлення впливатиме комплекс заохочувальних заходів та умови отримання пільгового фінансування для таких заходів.

Якщо “теплі кредити” та продукти Фонду енергоефективності допоможуть населенню дешевше встановити індивідуальні лічильники, то цілком реалістично очікувати  того, що всі споживачі, які матимуть такий намір, зможуть це зробити протягом не більше ніж двох років після встановлення будинкових лічильників.

Оскільки цей процес очікувано буде дуже масштабним, певний час може бракувати відповідних спеціалістів. Але попит створює пропозицію, тому різкого дефіциту  таких послуг не варто боятися.»

Денис Назаренко, DiXi group

2. Закон про освіту

Система освіти в крані потребує реформ. Хоча за формальними показниками, Україна – одна з найосвіченіших країн світу зі 100% рівнем грамотності, згідно з одним з свіжих світових рейтингів університетів, найкращий український університет знаходиться на позиціях 800-1000, і є ще чотири після позиції 1001.

Запуск реформи вищої освіти у 2014 році створив передумови для зміни системи у середньостроковій перспективі, підвищивши автономію університетів та прозорість  розподілу державного замовлення освітніх послуг. Проте, низка системних проблем залишилася невирішеною як у дошкільній, так і в середній та вищій освіті.  

Новий закон «Про освіту» – наступний крок реформи. Він є рамковим документом, який визначає загальні принципи та підходи для всіх рівнів освіти.  

У середній школі навчання триватиме 12 років (зараз – 11), у тому числі початкова освіта – 4 роки, базова середня – 5 років, профільна середня – 3 роки. Нові програми передбачають запровадження компетентнісного підходу до оцінки результатів навчання, а для відповідного підвищення кваліфікації вчителів передбачені додаткові механізми. Тепер вчителі зможуть самостійно обирати курси підвищення кваліфікації, а держава забезпечуватиме їх фінансування у визначених межах. Передбачено, що мінімальна заробітна плата вчителів збільшиться до 3-х законодавчо встановлених  мінімальних заробітних плат поетапно до 2023 року.

Закон встановлює, що мовою освітнього процесу є державна мова. Він гарантує національним меншинам право навчання рідною мовою на рівні дошкільної та початкової освіти. Також, у середній школі один або декілька предметів можуть викладатися англійською мовою або мовами Європейського Союзу.

Положення щодо використання державної мови в освітньому процесі викликало гостру реакцію МЗС Угорщини, яке заявило, що Уряд Угорщини вирішив блокувати всі подальші рішення Європейського союзу, спрямовані на зближення ЄС з Україною. Також занепокоєння щодо прав дітей меншин навчатися рідними мовами висловили уряди Румунії, Болгарії, Польщі.

Наразі очікується, що Венеціанська комісія Ради Європи надасть висновки щодо мовних положень закону у грудні поточного року.

В цілому, закон закладає основи для позитивних зрушень у системі освіти. Окремі положення можуть бути запроваджені вже у короткостроковій перспективі. Це, зокрема, стосується мови освітнього процесу та запровадження принципу «гроші ходять за вчителем» для підвищення кваліфікації педагогів.

Разом із тим, низка перетворень стане можливою лише у середньостроковій перспективі. Зокрема, запровадження компетентнісних підходів стане можливим після створення відповідної методологічної бази та навчання вчителів. До того ж, якісне навчання, особливо природничим наукам, потребує відповідного оснащення шкіл, що вимагатиме значних інвестицій.

Низка питань ще потребують вирішення. Наприклад, необхідно розробити механізми ефективного розподілу коштів між вузами та створити можливості для розвитку науки в університетах.

3. Пакет постанов уряду про створення нових директоратів у структурі державних органів

Неефективні державні інституції залишаються вузьким місцем процесу реформ. Перша спроба запуску реформи була зроблена наприкінці 2015 року, коли Парламент  прийняв новий  закон про Державну службу. Проте, він, на жаль, не вирішив проблеми, нагромаджені у цій сфері.  

Чергова спроба – створення нових підрозділів у структурі 10 пілотних міністерств, що працюватимуть за новими принципами. Зокрема, в них будуть запроваджені принципи та правила урядування, визначені програмою SIGMA – спільною ініціативою ОЕСР та Євросоюзу. Ці підрозділи називатимуться директоратами, на противагу звичній назві «департамент», і займатимуться безпосередньо розробкою політики у певній сфері, що, за задумом реформаторів, має закласти основи для нового ставлення держслужбовців до своїх задач.

Постановою № 644 від 18 серпня 2017 р  визначено, що ці підрозділи відповідатимуть за стратегічне планування у міністерствах та будуть безпосередньо підпорядковані державним секретарям.

Коментар експерта

«Такий крок цілком в дусі європейського досвіду аналогічних реформ, але важливо довести до державних службовців та громадськості мету такого новоутворення та наслідки для чинних адміністративних підрозділів та тих людей, які вже працюють в системі державної служби.  

Якщо я правильно розумію логіку реформи, то директорати мають стати найкрупнішими структурними підрозділами у міністерствах (наразі такими є департаменти), натомість кількість нижчих щаблів у ієрархії має зменшитись, і кількість управлінських посад так само. Тобто у подальшому треба очікувати перегляду структури міністерств та штатних розкладів, а також перегляду схем посадових окладів для чинних державних службовців.

Якщо подальших кроків з реорганізації структури управління не станеться, або з ними будуть довший час зволікати, то директорати можуть стати паралельним світом для чинної системи державної служби.»

– Ірина Піонтківська, Центр економічної стратегії

Прогноз до кінця року  

У цьому кварталі влада перевищила наші очікування – підписано фундаментальні закони про енергоефективність, розпочато чергові етапи етап реформи державної служби та освіти.

Поки ми готували цей випуск, Президент підписав закон про пенсійну реформу, а депутати прийняли один із законів, що запускає довгоочікувані зміни у медичній системі. На порядку денному – створення антикорупційного суду та земельна реформа.  

VoxUkraine — унікальний контент, який варто читати. Підписуйтесь на нашу e-mail розсилку, читайте нас в Facebook і Twitter, дивіться актуальні відео на YouTube.

Ми віримо, що слова мають силу, а ідеї – визначний вплив. VoxUkraine об’єднує найкращих економістів та допомагає їм доносити ідеї до десятків тисяч співвітчизників. Контент VoxUkraine безкоштовний (і завжди буде безкоштовним), ми не продаємо рекламу та не займаємось лобізмом. Щоб проводити більше досліджень, створювати нові впливові проекти та публікувати багато якісних статей, нам потрібні розумні люди і гроші. Люди є! Підтримай VoxUkraine. Разом ми зробимо більше!


Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний