5 Причин Вважати, що Україні Слід Стати Парламентською Республікою

З політологічної літератури випливає, що вибір політичних інститутів може мати довготривалий вплив на розвиток України. Хоча жодна з форм державного правління не здається беззаперечно найкращою, перехід до парламентаризму може зробити політичну систему України більш контрольованою виборцями та більш ефективною, а також менш конфліктною, менш корумпованою та менш схильною до занепаду демократії.

Нещодавня публікація на VoxUkraine вийшла за межі нинішніх політичних подій в України, розкривши глибинні причині політичної кризи та закликаючи до більш чіткого розподілу повноважень між президентом, урядом та парламентом. Порівняння президентської та парламентської форм правління вже довгий час є одним із ключових питань політичної науки. В цій статті я коротко оглядаю відповідні дослідження та наводжу п’ять причин вважати, що парламентська система, на відміну від президентської або напівпрезидентської із значними президентськими повноваженнями [1], може бути більш вигідною для України. Я сподіваюся, що ця стаття сприятиме об’єктивній дискусії на цю тему, зважаючи на те, що конституційні зміни в України часто були радше способом здобути перевагу над політичними супротивниками, ніж спробою відповісти на виклики, що постають перед країною.

Наукова дискусія: форми правління та демократія

Переважно політологи розглядали різні форми правління через призму їх впливу на стійкість демократії. Впродовж тривалого часу [2] дискусія зосереджувалась на нібито нижчій якості президентської (та напівпрезидентської [3]) системи у порівнянні із парламентською. Справді, емпіричне дослідження в Przeworski et al (1996) показало, що президентські республіки в середньому існують менше часу (менше 20 років), ніж парламентські демократичні системи (71 рік). Linz (1990) наводить класичні аргументи проти президентської форми правління: її схильність віддавати все переможцю і залишати переможених ні з чим, заохочуючи таким чином жорстоку боротьбу; висока ймовірність безвиході у відносинах між обраним населенням президентом та вороже настроєним парламентом внаслідок відсутнього механізму формування пропрезидентської коаліції у парламенті; негнучкість (фіксована тривалість президентського терміну) тощо. Ймовірне протистояння між президентом та парламентом вирішується позаконституційними методами і призводить таким чином до падіння демократії. Mainwaring (1993) підтвердив, що президентські системи особливо вразливі тоді, коли парламент складається з багатьох недисциплінованих політичних партій.

Але подальші дослідження послабили ці аргументи. Horrowitz (1990) зауважив, що інші, нібито кращі, форми правління часто мають такі ж якості: наприклад, Вестмінстерська (Британська) парламентська система не менш схильна залишати переможених ні з чим. Cheibub (2007) переконує, що багато випадків падіння демократії в Латинській Америці, Азії та Африці були спричинені незвичайно активними військовими силами цих країн, а не негативним впливом президентської форми правління як такої. Cheibub (2007) також встановив, що президентські та напівпрезидентські системи лише незначно поступаються парламентським системам у вмінні створювати та підтримувати парламентські коаліції. Численні регіональні дослідження (підсумовані у Chaisty et al. 2012) підтверджують , що для цього президенти у всьому світі успішно використовують такі інструменти, як бюджетні повноваження та розподіл посад. Більше того, здається, що з часом відбувається певне політичне навчання, оскільки президентські системи, принаймні в Латинській Америці, почали функціонувати набагато краще.

Таким чином, виглядає так, що жодна форма правління не є явно більш чи менш сприятливою для виживання демократії. Натомість все більше досліджень аналізує вплив, який інституційні системи мають на окремі характеристики політичних систем, такі як підзвітність та ефективність. Тому при виборі політичних інститутів варто керуватися специфічними викликами, що постають перед країною. Політологічна дискусія, що ще далека від завершення, надає певні підстави вважати, що для України, особливо в нинішній ситуації, може бути кращою парламентська система.

5 аргументів на користь парламентської системи в Україні (див. Рисунок 2)

1. Парламентська система, на відміну від нинішньої напівпрезидентської, чітко розділить повноваження між органами влади, зробивши їх більш підзвітними виборцям. В Україні тоді як прем’єр-міністр формально очолює виконавчу гілку влади, президент контролює деякі міністерства, Генеральну прокуратуру, призначає голів обласних держадміністрацій тощо. Пряме обрання президента народом та пов’язані з цим високі очікування далі розмивають межі повноважень у владі. Серед взаємних обвинувачень політиків виборцям стає складно визначити (і ефективно дати оцінку на виборах), хто ж насправді відповідальний за здійснення чи уникнення певних заходів або реалізації пакету реформ. Powell and Whitten (1993) підтверджують, що контролювати владу легше тоді, коли розподіл повноважень є чітким. Це менш ймовірно у президентських та напівпрезидентських системах [4]. Нестача підзвітності неминуче призводить до нижчої ефективності влади, що руйнує її політичну легітимність [5].

2. Парламентська система, на противагу напівпрезидентській, знизить ймовірність конфлікту всередині виконавчої гілки влади. Українці були свідками багатьох конфліктів між президентом та прем’єр-міністром (наприклад, Ющенка проти Тимошенко, Ющенка проти Януковича, Порошенка проти Яценюка тощо). Проте причиною конфліктів не є нібито унікальна нездатність українців, а особливо їх лідерів, досягнути згоди між собою. Sedelis and Mashtaler (2013) зазначають, що “конфлікт між органами виконавчої влади є звичним та досить регулярним явищем у Центральній та Східній Європі”, нарахувавши 76 випадків конфлікту у 8 (напівпрезидентських) країнах регіону протягом 1991-2011 рр. Вони роблять висновок, що “конфлікти всередині виконавчої гілки влади є небезпекою напівпрезидентської форми правління, оскільки вони можуть негативно впливати на стабільність уряду та на ефективність його політики”.

Конфлікти не завжди погані для політичних систем. Наприклад, Hale 2011 стверджує, що прем’єр-президентська система може заохочувати суперництво, а отже демократизацію, в схильних до авторитаризму системах. Однак, особливо складна ситуація в Україні, де присутні як зовнішня загроза, так і негайна потреба глибоких реформ, вимагає швидких та рішучих дій, для яких необхідним є ефективний та єдиний уряд. Більше того, політичні конфлікти можуть негативно впливати не лише на імідж самих політиків, але й на сприйняття людьми демократичних цінностей, які ці політики проголошують. Відчуття розчарування та прагнення так званої “залізної руки” може полегшити підйом популістичних та авторитарних сил.

3. Парламентаризм може забезпечити вищу якість політичної системи, зробивши її більш представницькою та менш корумпованою. Президентські та напівпрезидентські системи із значними президентськими повноваженнями виявились набагато більш здатними утворювати та утримувати законодавчі коаліції, ніж очікувалось. Cheibub (2007) показує, що президенти успішно використовували різноманітні інструменти для забезпечення більшості у парламенті у 60% аналізованих років. Але власне в цьому і полягає проблема. Chaisty et al. (2012) попереджають, що “вибір інструментів може мати негативні наслідки для політичної системи в цілому”. Справді, використання таких інструментів рідко регулюється формальними та прозорими правилами. Їхній негативний вплив стає явним завдяки гучним скандалам, таким як mensalão у Бразилії, де формально опозиційні депутати отримували щомісячні хабарі в обмін на підтримку законодавчих ініціатив президента. Дослідження побудови коаліцій президентами в Україні також “натякають на купівлю голосів за допомогою роздачі посад, залякування та підкупу“. Таким чином, ціною успішного формування коаліції президентами є нижча прозорість, вища корумпованість та гірше представництво виборців депутатами, що знижує демократичну якість системи.

На противагу цьому, у парламентській системі від депутатів очікується створення коаліції в установленому порядку, що повинно зробити систему прозорішою та менш корумпованою. Справді, наприклад, це дослідження встановило, що парламентаризм допомагає знизити рівень політичної корупції.

4. Парламентаризм допоміг би уникнути проблеми фіксованих президентських термінів. В президентських системах фіксована тривалість президентських термінів може призводити до серйозних конфліктів та політичного глухого кута, якщо президент нездатний утримувати коаліцію в парламенті та/або втрачає народну підтримку. Справді, конституції більшості країн, в т. ч. України, передбачають недостатньо можливостей усунути непопулярного президента. Тривалість президентського терміну фіксована, а процедура імпічменту в парламенті можлива лише в декількох конкретних випадках та вимагає підтримки переважної більшості депутатів. В багатьох випадках нездатність усунути слабкого президента в рамках конституції призводила до військових заколотів та в кінцевому підсумку до руйнування демократії (прикладами є події у Чилі в 1973 році та інших латиноамериканських країнах у 1960-1980 рр.). Однак, коли відсутні формальні правила, виникають неформальні шляхи розв’язання проблеми. Mainstrendet and Berntzer (2008) повідомляють про численні випадки (принаймні 20 до 2008 року) «усунення президентів» за допомогою народних протестів та опору з боку парламенту без подальшого падіння демократії в країнах Латинської Америки.

Ми можемо розглядати втечу Януковича у 2014 році як ще один випадок «усунення президента». Проте як показують події під час та після Євромайдану, ціна такого тимчасового рішення може бути дуже високою: насильство та людські жертви, послаблення державного апарату, втрата території тощо. Фіксованість президентських термінів є таким чином проблемою для України, більш ніж для латиноамериканських країн, з огляду на її геополітичне розташування. Необхідно формалізувати вирішення цієї проблеми – і очевидним варіантом є перехід до парламентської системи. Парламентська система є більш гнучкою, оскільки вона забезпечує більше можливостей для заміни виконавчої влади, якщо вона втрачає підтримку (наприклад, шляхом голосувань про недовіру уряду або рішенням коаліційних партій).

5. У пострадянському контексті парламентаризм може знизити ймовірність повернення до авторитаризму. Хоча президентську систему більше не вважають коренем всіх бід, Fish (2005) все рівно застерігає від небезпечного впливу значних повноважень президентів (superpresidentialism) в пострадянських країнах із їхньою слабкою системою стримувань і противаг та недавньою історією авторитаризму [6]. Він також відкрив сильний позитивний зв’язок між повноваженнями парламенту та ступенем демократизації у пострадянських країнах.

Всупереч очікуванням, президенти часто нездатні виступати в ролі посередника між етнічними чи регіональними бізнес-групами, що конфліктують. Натомість посада президента може бути захоплена однією із конкуруючих груп та використана для здобуття повного контролю над системою, як це трапилось в Україні після приходу до влади Віктора Януковича у 2010 році та у Киргизстані після Тюльпанової революції у 2005 році. Hale (2011) пояснює, що отримання впливової посади президента у централізованому суспільстві, в якому розповсюджений політичний патронаж, служить знаком переваги однієї з груп та заохочує координацію еліт навколо президента та сильнішої групи. Захоплення президентства однією групою призводить до швидкого ослаблення інших груп, концентрації влади та занепаду ще нестійкої демократії. Більш могутній парламент, з іншого боку, обмежує як формальну, так і неформальну (сигнальну) владу виконавчої гілки, незалежно від того, ким вона представлена: президентом чи прем’єром. В кінці кінців, незалежно від того, наскільки могутнім є прем’єр-міністр, він все рівно залежить від підтримки парламенту.

Висновки

Хоча здається, що жодна із форм правління не є беззаперечно кращою, вплив кожної на окремі характеристики політичних систем може бути різним. Перехід до парламентської форми правління може зробити українську політичну систему більш контрольованою виборцями та більш ефективною, а також менш конфліктною, менш корумпованою та менш схильною до занепаду демократії. Чим вищою ставатиме якість української політичної системи, тим ймовірніше, що українці вважатимуть її легітимною та підтримуватимуть демократичні цінності в довготривалій перспективі, і менш ймовірним буде прихід до влади популістичних або авторитарних сил.

Звичайно, в політичних системах є багато елементів, яких не охоплює поділ на президентські, напівпрезидентські чи парламентські системи, і які можуть мати вирішальний вплив на успішність будь-якої форми правління (наприклад, див. цю статтю). Інші чинники, такі як якість політичних еліт, також важливі. Але, як прагне показати ця стаття, необхідно визнати важливість політичних інститутів та вийти за межі обговорення особистостей політиків та їхньої щоденної боротьби.