Децентралізація в Україні: Чи можуть громади підвищити доходи бюджетів?

Цим рішенням також було об’єднано міста, села та селища, які до цього не утворили ОТГ добровільно. Об’єднання громад привело до позитивних фіскальних ефектів: власні доходи їхніх бюджетів виросли. У 2021-му році бюджети ОТГ становили майже чверть усіх державних фінансів (доходи ОТГ – 396 млрд грн, доходи Зведеного бюджету – 1 662 млрд грн). Втім, виникає логічне запитання: чи мають громади можливості для мобілізації ще більших коштів? Це актуально не лише з огляду на те, що всі органи місцевого самоврядування прагнуть розпоряджатися більшими ресурсами, але й задля фінансової самодостатності громад – тобто того, наскільки вони забезпечені податками та зборами, а не субсидіями з держбюджету, які минулого року формували близько 35% всіх доходів бюджетів громад.

Як можна оцінити потенційні бюджети громад?

У дослідженні команди Агроцентру KSE спільно із Всеукраїнською асоціацією громад за підтримки Фонду Конрада Аденауера в Україні, ми виміряли, скільки максимально податків та зборів могла б зібрати кожна українська громада у 2021-му році за незмінних ресурсів. Для цього ми використали методологію SFA (stochastic frontier analysis), якою, до прикладу, оцінюють виробничу ефективність підприємств. Загальний підхід тут є схожим до логіки виробничого процесу: кожна громада має власні соціально-економічні характеристики або inputs (населення, площу, кількість підприємств та їхній сукупний дохід, кількість ФОПів, рівень урбанізації тощо), від яких залежать доходи громади. У цьому матеріалі ми використовуємо два базових поняття:

1. бюджетний потенціал – максимальний обсяг власних бюджетних доходів громад;
2. бюджетна спроможність – відношення фактичних власних бюджетних доходів громади до змодельованого максимального значення (0-100%).

На основі соціально-економічних характеристик кожної громади економетрично вибудовується сукупність бюджетних потенціалів, що складає бюджетну криву. Відповідно для кожної громади можна знайти відстань (у грошових одиницях) між фактичним та потенційним доходом, яка становитиме втрати громади через неефективність та відповідно можливості для збільшення надходжень.

Громади можуть значно збільшити свої бюджети

За нашими розрахунками, громади в середньому збирають 78% доходів від свого потенціалу. При цьому деякі з них близькі до 100% результату, в той час як інші генерують лише третину від власних можливостей. В цілому, наша модель показує, що якби всі громади були абсолютно ефективні, вони могли би збільшити власні доходи у 2021 році на 17%, тобто на 44 млрд грн. Цей ресурс можна було би спрямувати або на поліпшення суспільних благ (освіта, медицина, інфраструктурні об’єкти тощо) та послуги для населення, або ж на зниження загального рівня залежності бюджетів громад від дотацій та субвенцій – до 24% від довоєнних 35%.

Наша модель показує, що у 2021-му році кожна п’ята ОТГ могла би збільшити власні доходи щонайменше на 50%, а 46 громад – навіть подвоїти їх.

Причини такої неефективності можуть бути різні: це і ухиляння від сплати податків (або недостатня ефективність фіскальних органів на місцях), слабкий розвиток інфраструктури громади (відповідальність за це лежить здебільшого на органах місцевої влади), міграційний фактор. Трудова міграція може значно впливати на доходи громади, адже саме податок з доходів фізичних осіб дає понад половину власних доходів ОТГ. Бюджетна спроможність нижча у громадах західних областей, де порівняно більша частина населення їздить на заробітки за кордон. Тому, місцева влада, що прагне збільшення фінансових ресурсів для громади, насамперед має фокусуватися створенні кращих умов для розвитку бізнесу на території громади, щоб люди мали меншу потребу виїжджати до інших районів, областей чи країн у пошуках працевлаштування.

Відставання сільських громад

Ми сформували рейтинг громад на основі відношення фактичних бюджетів 2021-го року до змодельованих потенційних бюджетів (у таблиці 1 наведені 5 найбільш та найменш ефективних за нашою моделлю громад).

Повні результати моделювання із показниками для всіх громад, а також агреговані значення на рівні районів та областей ви можете знайти тут. Мапи агрегованої бюджетної спроможності наведені наприкінці статті.

Одразу помітно, що 4 з 5 найбільш ефективних громад є міськими, а внизу рейтингу лише сільські громади. Середній розрив в ефективності наповнення бюджету між сільськими та міськими громадами становить 15 процентних пунктів. Серед основних причин відставання – вища схильність до трудової міграції серед сільського населення та краще врядування у містах, оскільки туди легше залучати більш кваліфіковані кадри.

Модель показала, що громади, які більше вкладають у капітальне будівництво та модернізацію, а також у місцеве врядування, мають вищі доходи. Інвестиції в інфраструктуру та публічні блага асоціюються із тим, наскільки активно громада розбудовується, тобто стає більш привабливою для мешканців та підприємств, які і є ключовими наповнювачами бюджетів. Водночас, за відсутності інформації про рівень зарплат в органах влади на рівні ОТГ, видатки на органи влади дають наближене представлення про стимули щодо залучення ліпших фахівців та їхньої роботи задля розвитку громади. Цей зв’язок працює в обидва боки, адже заможніші громади мають більше ресурсу для забезпечення не лише нагальних потреб через поточні видатки, але й для інфраструктурних проектів та поліпшення умов праці.

Повномасштабна війна завдала удару по фінансах громад

Безперечно, повномасштабна війна, розпочата росією, що призвела до масової міграції та значних руйнацій, розбалансувала бюджетну систему. З’являються нові та змінюються старі фактори й характеристики, які визначають ефективність ОТГ. Це робить наші поточні оцінки дещо більш умовними. Проте практична користь нашого проекту, по-перше, в тому, що  він розробив та апробував конкретну методологію оцінки бюджетних можливостей громад, а по-друге, деякі висновки залишаються актуальними. Зокрема, післявоєнне відновлення потребуватиме значних капітальних вкладень та вміння місцевої влади ефективно розпоряджатися ресурсами та координувати необхідні проєкти. Аналіз вказує, що успішність цієї діяльності прямо пов’язана з вищими доходами громади. 

Для покращення ефективності роботи місцевого самоврядування в сільській місцевості потрібно залучати більше висококваліфікованих кадрів. Програми навчання з публічного адміністрування для місцевих управлінців можуть стати додатковим драйвером впровадження найкращих практик та політик.

Нарешті, публічність оцінок та рейтингів найбільш ефективних громад може підвищити прозорість місцевого врядування, а також обізнаність населення про стан справ у громаді. Прозорість у питаннях бюджетної ефективності може створювати додатковий позитивний тиск на місцеву владу, аби та орієнтувалася на лідерів певного району та докладала більших зусиль для економічної привабливості громади та якості публічних благ, які вона надає.